домой 27 сентября 01:13

Российский союз промышленников и предпринимателей

Поиск

Позиции РСПП

По законопроекту о мегарегуляторе


Позиция РСПП
по проекту Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации
(в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)»


1. Проект Федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации (в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков)» (далее − Законопроект) вносит изменения в 47 федеральных законов и предусматривает передачу Банку России полномочий ФСФР России по нормативно-правовому регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков. Как указывается в пояснительной записке к Законопроекту, закрепление функций по регулированию и надзору за участниками всех секторов финансового рынка за одним регулирующим органом будет способствовать повышению стабильности на финансовом рынке, в том числе за счет снижения регулятивного арбитража и обеспечения более качественного анализа системных рисков, повышению качества и эффективности регулирования и надзора, включая консолидированный надзор, за субъектами рынка и снижению административной нагрузки на них.

2. Приоритетной задачей Правительства на период до 2018 года является улучшение инвестиционного климата и привлечение капитала в Российскую Федерацию . Для ее решения необходимо создание условий для устойчивого развития и эффективного регулирования и надзора на национальном финансовом рынке.

В целях создания международного финансового центра в Российской Федерации утверждена государственная программа «Развитие финансовых и страховых рынков, создание международного финансового центра» и план мероприятий («дорожная карта») «Создание международного финансового центра и улучшение инвестиционного климата в Российской Федерации», разработанные для повышения конкурентоспособности российского финансового рынка путем формирования устойчивой, но гибкой регулятивной среды, стимулирующей возникновение и развитие современных финансовых продуктов (услуг) для российских и иностранных участников финансового рынка, а также установления высокого уровня корпоративного управления, обеспечивающего защиту права собственности и интересов инвесторов.

По оценкам Правительства Российской Федерации, реализация мероприятий государственной программы Российской Федерации и «дорожной карты» позволит обеспечить ускоренное развитие российской финансовой индустрии к 2020 году и добиться увеличения активов банковского сектора до 104 трлн. рублей , годового объема торгов биржевого рынка акций до 240 трлн. рублей, достижения объема публичных размещений акций на внутреннем рынке (по рыночной стоимости) 1,8 трлн. рублей, роста капитализации российского финансового рынка свыше 100 процентов валового внутреннего продукта, а также обеспечит вхождение России в десятку крупнейших международных финансовых центров.

Размещение на национальном финансовом рынке средств Фонда национального благосостояния, а также увеличение присутствия пенсионных фондов и других институтов коллективного инвестирования усиливает потребность в совершенствовании регулирования и пруденциального надзора, создании современной системы управления рисками финансового сектора. Решение этих задач представляет собой важнейшую часть государственной программы по развитию финансового рынка Российской Федерации.

3. С учетом изложенного идея создания на базе Банка России системы интегрированного регулирования и надзора на финансовом рынке заслуживает серьезного внимания.

Вместе с тем следует отметить, что в пояснительной записке к Законопроекту отсутствует детальное разъяснение целей его принятия, обоснование того, каким образом предлагаемые нормативные изменения обеспечат достижение указанных выше целей, а также описание причин, в силу которых была выбрана определенная организационно-управленческая и административная модель. В пояснительную записку не включен также анализ многообразного зарубежного опыта и предпосылок передачи Банку России новых полномочий. Подмена содержательного обоснования законодательных изменений ссылками на аппаратные поручения Президента России, Председателя Правительства Российской Федерации и его заместителей является серьезным нарушением правил законотворческого процесса, затрудняет комплексную и достоверную оценку предлагаемых законодательных новаций .

4. Модель, основанная на объединении полномочий по регулированию и надзору на финансовом рынке в едином органе, применяется за рубежом более 25 лет. В некоторых странах такими полномочиями наделяется именно Национальный (Центральный) банк. Одними из первых, в конце 1980-х годов, единые регуляторы были созданы в Северной Европе. В Великобритании в 1998 году начало функционировать Управление финансового регулирования и надзора (FSA). В Германии в 2002 году путем объединения полномочий трех ведомств было создано Федеральное ведомство по регулированию и надзору за финансовыми институтами (BAFin).

В Российской Федерации в настоящее время сложилась модель регулирования финансовых организаций, в основе которой лежит принцип разделения основных полномочий между двумя органами − Центральным банком (Банком России) и Федеральной службой по финансовым рынкам (ФСФР) – уполномоченный федеральный орган исполнительной власти по регулированию и надзору в финансовой сфере. ФСФР является преемницей Федеральной комиссии по рынку ценных бумаг, созданной в структуре органов исполнительной власти в 1993 году в качестве органа, отвечающего за регулирование и контроль на рынке ценных бумаг. С начала 2000-х гг. ее полномочия начали существенно расширяться за счет распространения на новые сегменты рынка − товарные биржи, управляющие компании, бюро кредитных историй, жилищно-накопительные кооперативы, кредитную кооперацию, микрофинансовые организации и т.д. В 2011 году ФСФР были переданы полномочия по контролю и надзору в страховой сфере, которые ранее осуществлял Росстрахнадзор, входивший в систему Минфина России. В результате в ФСФР оказались сосредоточены функции и полномочия по надзору, контролю и частично регулированию всех секторов финансового рынка, кроме банковского.

5. Представленный Законопроект в целом решает техническую задачу по созданию правовой основы для «консолидации контрольных и надзорных функций в сфере финансового рынка в рамках единого регулирующего и контрольного органа» (Банка России). Это, как полагают его разработчики, позволит усовершенствовать систему контроля и надзора на финансовых рынках и тем самым повысить их устойчивость.

6. Содержащиеся в Законопроекте предложения можно условно разделить на две группы:
• концептуальное дополнение и изменение Закона о Банке России с целью расширения правового статуса Банка России, описания новых функций в сфере регулирования, контроля и надзора, а также уточнения его внутренней организационной структуры;
• вносимые более чем в сорок законодательных актов изменения, направленные на замену органа регулирования, контроля и надзора на финансовом рынке, а также незначительные уточнения, касающиеся взаимодействия этого органа с иными органами государственной власти, а также участниками рынка.

7. Законопроект предлагает дополнить перечень целей деятельности Банка России новой целью − «развитие финансового рынка Российской Федерации, обеспечение стабильности его функционирования», которая по сути включает две подцели – развития и обеспечения стабильности (статья 17). Следовательно, с принятием Законопроекта деятельность Банка России будет направлена на достижение следующих четырех целей: защита и обеспечение устойчивости рубля; развитие и укрепление банковской системы; обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы и, наконец, развитие и обеспечение стабильности функционирования финансового рынка.

Приведенная система целей деятельности Банка России является не согласованной, поскольку основывается на узком понимании «финансового рынка». Фактически речь идет о механическом расширении перечня целей деятельности Банка России в отсутствие их системного анализа.

В последние годы в российской нормативной и правоприменительной практике под влиянием узковедомственного подхода термин «финансовый рынок» начал использоваться исключительно в узком смысле, в качестве противопоставления понятию «банковская система» (система кредитных организаций). Отдельно и практически независимо друг от друга принимались государственные стратегии развития банковской системы и развития финансового рынка . Вопреки логике и финансово-экономическому смыслу под термином «финансовый рынок» стали пониматься отношения, возникающие за пределами банковской системы, с участием финансовых организаций, надзор и контроль в отношении которых осуществляет Федеральная служба по финансовым рынкам. Абсурдность подобного разделения финансового рынка и банковской системы видна уже из того факта, что совокупный капитал российских кредитных организаций составляет более 90% от совокупного капитала всех финансовых посредников при полном доминировании кредитных организаций (банков) в большинстве секторов финансового рынка и рынка капиталов (валюты, облигаций, акций, деривативов и пр.).

В финансово-экономической теории под финансовым рынком понимается весь спектр возникающих отношений и субъектов, участвующих в процессе аккумулирования и перемещения финансовых активов, оказания финансовых услуг. При этом кредитные организации (банки) являются такими же полноправными участниками финансового рынка, как и страховые компании, НПФ, управляющие компании и т.д.

Предложенная система целей деятельности Банка России, основанная на узком понимании финансового рынка, внутренне противоречива и закрепляет на уровне закона сформировавшуюся в период ведомственных конфликтов, неудачную, противоречащую финансово-экономическому содержанию терминологию.

Системный подход к формулированию целей единого органа регулирования должен основываться на равном отношении ко всем видам финансовых организаций (кредитных и некредитных), а также на понимании единства отношений между ними и их клиентами, складывающимися на финансовом рынке. Целевому анализу необходимо предпослать субъектную и объектную классификацию. Отношения между субъектами финансового рынка (видами финансовых организаций) складываются по поводу осуществления операций с определенными финансовыми инструментами (видами финансовых договоров).

8. Отсутствие согласованной терминологии проявляется также в непоследовательном употреблении термина «финансовый рынок» то в единственном, то во множественном числе по всему тексту Законопроекта. Например, цели деятельности Банка России и функции Национального финансового совета сформулированы в отношении финансового рынка (новая редакция статей 3 и 18 Закона о Банке России). В то же время в новой Главе X1 того же закона говорится о «регулировании, контроле и надзоре в сфере финансовых рынков». Под финансовыми рынками в Законопроекте понимаются, в том числе, рынки страховой деятельности, кредитной кооперации и микрофинансовой деятельности, деятельности товарных бирж, биржевых посредников и биржевых брокеров, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений. В новой Главе VII1 «Развитие финансового рынка Российской Федерации и обеспечение стабильности его функционирования» без пояснений используется понятие «сектор финансового рынка». Можно предположить, что под «финансовыми рынками» следует понимать отдельные «секторы финансового рынка». Хотя принципы «нарезания» таких секторов остаются неясными.

Таким образом, следует указать на двусмысленность и бессистемное использование основополагающих понятий и терминов Законопроекта, применяемых для формулирования его концептуальных положений.

9. Аналогичная проблема проявляется при формулировании целей регулирования, контроля и надзора. Так, в соответствии с действующей редакцией статьи 56 Закона о Банке России главными целями банковского регулирования и банковского надзора являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. В свою очередь, согласно новой статье 761 целями регулирования, контроля и надзора за некредитными финансовыми организациями являются обеспечение устойчивого развития финансового рынка, эффективное управление рисками, возникающими на финансовых рынках, защита прав и законных интересов инвесторов, а также страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей. Совместный анализ указанных статей позволяет прийти к неожиданному выводу: надзор Банка России, например, за микрофинансовыми организациями позволит обеспечить устойчивое развитие финансового рынка России, в то время как банковский надзор не сопровождается аналогичным эффектом.

 

Банковский сектор

Финансовый рынок

Содержание деятельности Банка России

Регулирование,
надзор

Регулирование,
контроль,
надзор

Цели Банка России

Поддержание стабильности банковской системы,
защита интересов вкладчиков и кредиторов

Обеспечение устойчивого развития финансового рынка, эффективное управление рисками,
защита прав и законных интересов инвесторов, страхователей, застрахованных лиц и выгодоприобретателей

В связи с различным формулированием целей регулирования и надзора в банковской сфере и, например, в страховой сфере возникает вопрос, почему в первом случае главной целью Банка России признается поддержание стабильности, а во втором – устойчивое развитие. Как данное различие целей должно влиять на содержание фактической деятельности Банка России? Не будет ли примат поддержания стабильности, прямо сформулированный в законе, сдерживать усилия единого органа регулирования и надзора по развитию банковской системы?

Таким образом проявляется несогласованность заявленных в Законопроекте системы целей деятельности Банка России и системы целей регулирования, контроля и надзора. Наряду с этим нельзя не заметить, что в новой статье 452 Закона о Банке России смешиваются цели обеспечения стабильности финансового рынка России и обеспечения финансовой стабильности Российской Федерации в целом.

10. В перечне целей деятельности Банка России в Законопроекте отсутствует цель обеспечения экономического роста. Это представляется вполне разумным, поскольку основные рычаги управления экономикой находятся за пределами компетенции Банка России. Возложение на Банк России подобной ответственности привело бы к мощному давлению на него со стороны органов исполнительной власти. А у самого Банка России появился бы конфликт интересов, выражающийся при определенных условиях в остром противоречии между целями обеспечения экономического роста и устойчивости национальной валюты.

11. Законопроект вводит определение некредитных финансовых организаций (НФО). Согласно новой статье 761 Закона о Банке России, к НФО относятся 14 видов организаций, оказывающих различные виды услуг, т.е. данное понятие определяется путем прямого механического перечисления видов финансовых посредников, а не посредством введения единых квалифицирующих признаков . В результате страдает определенность и гибкость регулирования финансового рынка, достижение которой провозглашается одной из важных целей изменений режима регулирования и надзора на финансовом рынке.

В число некредитных финансовых организаций не включены лизинговые и факторинговые компании, кредитные брокеры, коллекторские агентства, ломбарды, форекс-брокеры, организации платежной инфраструктуры, операторы по переводу денежных средств, банковские платежные агенты. Причинами такого решения, по-видимому, следует признать намерение авторов законопроекта исключить указанные организации из-под регулирования, контроля и надзора Банка России, а также отсутствие в действующем законодательстве общего легального определения названных финансовых посредников.

Закрепленные в Законопроекте принципы отнесения участников рынка к категории некредитных финансовых организаций кардинально отличаются от подходов, используемых на развитых финансовых рынках. Так, в Директиве Европейского Союза 2006/48/ЕС от 14 июня 2006 года об организации и ведении бизнеса кредитных организаций прежде всего устанавливается перечень финансовых услуг (операции). К финансовым организациям относятся лица, оказывающие такие услуги (операции). Кредитные организации являются подвидом финансовых организаций, которые наделены правом принимать депозиты (вклады) населения и оказывать широкий круг иных финансовых услуг. Прочие финансовые организации признаются «некредитными».

12. Законопроект предусматривает переименование Национального банковского совета в Национальных финансовый совет (НФС). В компетенцию НФС дополнительно предлагается включить рассмотрение вопросов развития и совершенствования финансового рынка Российской Федерации. Примечательно, что в отношении банковской системы НФС занимается исключительно вопросами совершенствования, но не развития. Причины указанного различия остаются не проясненными. НФС получает право ежеквартального рассмотрения информации Совета директоров по вопросам регулирования, контроля и надзора за деятельностью некредитных финансовых организаций, а также по вопросам подготовки проектов законодательных и иных нормативных актов в области развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации.

13. Аналогичным образом предлагается расширить компетенцию Совета директоров Банка России. Численность Совета директоров Банка России в соответствии с Законопроектом увеличивается на два человека, до 14 человек. К числу новых функций Совета директоров относится разработка во взаимодействии с Правительством проекта основных направлений развития финансовых рынков и рассмотрение вопросов развития финансового рынка Российской Федерации (новая редакция статьи 18 Закона о Банке России). В то же время следует вновь указать на появившуюся несогласованность. Так, в новой редакции статьи 42 Закона о рынке ценных бумаг установлено, что Банк России совместно с Правительством готовит не проект основных направлений, а основные направления развития финансовых рынков. В соответствии с новой статьей 451 Закона о Банке России он определяет политику развития и обеспечения стабильности функционирования финансового рынка Российской Федерации, а также совместно с Правительством Российской Федерации разрабатывает стратегии развития финансового рынка Российской Федерации и его отдельных секторов. Таким образом, из Законопроекта не ясно, какие именно документы в сфере развития финансового рынка готовит Банк России и его органы управления, а также основное содержание, правовой статус и порядок рассмотрения указанных документов.

14. В соответствии с новой статьей 762 Закона о Банке России функции по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка осуществляются через Комитет финансового надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений Банка России, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. Комитет финансового надзора принимает решения по основным вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков. Следовательно, в Банке России будут действовать два Комитета − банковского и финансового надзора. По аналогии с Комитетом банковского надзора положение о Комитете финансового надзора и его структура утверждаются Советом директоров Банка России. Однако руководитель Комитета финансового надзора может назначаться Председателем Банка России не только из числа членов Совета директоров.

15. Наряду с используемыми в законодательстве понятиями банковского регулирования и банковского надзора Законопроект вводит новые понятия «регулирования, контроля и надзора в сфере финансовых рынков за некредитными финансовыми организациями». При этом различие между контролем и надзором в сфере финансовых рынков не уточняется. Тем самым Законопроект не предусматривает установление единой терминологии для обозначения надзорных функций Банка России на всех сегментах финансовых. Так, в силу исторических причин в действующем законодательстве речь идет о контроле и надзоре в сфере страховой деятельности, за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, эмитентов ценных бумаг, субъектов финансового рынка, участвующих в инвестировании пенсионных накоплений, деятельностью жилищно-накопительных кооперативов, а также о контроле за соблюдением требований законодательства о противодействии неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком. Вызывает сомнение целесообразность использования дублирующих терминов при описании контрольно-надзорных полномочий Банка России.

16. Наиболее непоследовательно и противоречиво новые полномочия Банка России по регулированию, контролю и надзору реализованы в сфере страхования (статья 3 Законопроекта). С одной стороны, согласно Законопроекту, Банк России признается органом страхового надзора и наделяется полномочиями по принятию нормативных актов (новая редакция статьи 30 Закона об организации страхового дела). С другой, – в силу новой редакции пункта 5 статьи 28 Закона об организации страхового дела продолжает функционировать федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере страховой деятельности.

Таким образом, Законопроект закрепляет полномочия по регулированию в сфере страховой деятельности одновременно за Банком России и уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, при этом в нем не определены принципы разделения компетенции между этими органами. Полномочиями по выработке государственной политики в сфере страховой деятельности наделяется не Банк России, а уполномоченный федеральный орган исполнительной власти. Устанавливается ежеквартальная обязанность Банка России как органа страхового надзора представлять в названный федеральный орган статистические данные по итогам деятельности страховщиков. Все это явно не согласуется с изменениями, вносимыми в Закон о Банке России (статья 17 Законопроекта):

17. В новой статье 763 Закона о Банке России он наделяется правом устанавливать требования к собственным средствам (капиталу) или чистым активам некредитных финансовых организаций, обязательные (финансовые, экономические) нормативы. Тем самым подходы банковского регулирования и надзора переносятся в сектор некредитных финансовых организаций. Прямое копирование таких подходов в отношении финансовых посредников, ведущих деятельность не связанную с приемом депозитов (вкладов) населения, вызывает обоснованные сомнения. В соответствии с практикой, складывающейся на зарубежных финансовых рынках, при регулировании деятельности брокеров, дилеров, управляющих активами на рынке капиталов, не менее широко применяются способы непруденциального регулирования, не связанные с установлением требований к финансово-экономическим показателям их деятельности. Повышение внимания зарубежных регуляторов к непруденциальным нормам выражается прежде всего в установлении контроля за соблюдением участниками финансового рынка разнообразных Кодексов поведения.

18. При определении новых функций и полномочий Банка России в Законопроекте не всегда последовательно проводится разграничение между ними. В частности, в статье 22 Законопроекта (новая редакция пункта 2 статьи 35 Закона о накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих) приводится единый перечень функций и полномочий, который не дает возможности понять, что относится к функциям, а что – к полномочиям, позволяющим данные функции реализовывать.

19. В действующей редакции Закона о Банке России предусмотрена декларативная норма, в которой одной из целей банковского регулирования и надзора провозглашается защита интересов вкладчиков и кредиторов. В Законе не раскрываются механизмы такой защиты. Более того, при толковании данной нормы высказываются разные точки зрения относительно того, какие именно кредиторы подлежат защите – банки, размещающие денежные средства, или банковские клиенты, выступающие кредиторами банков по различным гражданско-правовым договорам. Законопроект возлагает на Банк России новые широкие полномочия по защите прав и законных интересов инвесторов – физических лиц на рынке ценных бумаг (статьи 11, 17 Законопроекта). Тем самым Банку России частично передаются функции органа по защите прав потребителей финансовых услуг. При их осуществлении деятельность Банка России будет дублировать деятельность федерального органа исполнительной власти по защите прав потребителей (Роспотребнадзор). В законопроекте не предусмотрено четкого разделения компетенций между двумя названными органами.

В последние годы на развитых финансовых рынках происходит создание специализированных органов, задачей которых является всесторонняя защита прав и законных интересов потребителей на финансовом рынке. Одним из побудительных мотивов ускорения данного процесса стало стремление властей как можно скорее преодолеть последствия недавнего финансового кризиса, повысить защищенность и финансовую грамотность населения. Указанная современная тенденция в сфере защиты прав потребителей не нашла отражения в представленном Законопроекте.

20. Необычными представляются прямые указания в отдельных законодательных актах на право сотрудников Банка России на беспрепятственный доступ в помещения поднадзорных (подконтрольных) организаций (статья 15 Законопроекта) или на право прохода в помещения Пенсионного фонда (статья 18 Законопроекта). При отсутствии прямого упоминания аналогичных прав в отношении, например, кредитных или страховых организаций возникают естественные трудности с толкованием соответствующих норм закона.

21. Законопроект не предлагает значительных изменений в сложившуюся систему взаимодействия органа регулирования, контроля и надзора с профессиональными объединениями участников финансового рынка (ассоциациями, союзами, саморегулируемыми организациями). Законодательной новеллой является лишь положение о том, что Банк России взаимодействует с кредитными организациями, некредитными финансовыми организациями, их ассоциациями и союзами, проводит консультации с ними перед принятием наиболее важных решений нормативного характера.

Законопроект отражает сложившуюся практику функционирования саморегулируемых организаций, созданных некредитными финансовыми организациями (СРО НФО). Согласно новой редакции статьи 77 Закона о Банке России саморегулируемые организации некредитных финансовых организаций осуществляют отдельные функции в соответствии с федеральными законами и нормативными актами Банка России. Вместе с тем в законе не содержится указаний о том, какие именно и кому принадлежащие функции могут осуществлять СРО.

Можно сделать вывод о том, что тема взаимоотношения Банка России с ассоциациями и союзами кредитных организаций, а также с саморегулируемыми организациями некредитных финансовых организаций не является в полной мере проработанной.

22. Вступление в силу Законопроекта намечено на 1 августа 2013 года. Процесс присоединения Федеральной службы по финансовым рынкам к Банку России предполагает ряд стадий. Однако эта этапность не нашла отражения ни в Законопроекте, ни в пояснительной записке к нему.

Комплексные реорганизационные процессы, по самым разным оценкам, могут занять от двух до пяти лет. В связи с этим возникает закономерный вопрос, будут ли в этот срок достигнуты заявленные в пояснительной записке к Законопроекту цели.

При заложенной в Законопроекте институциональной модели регулирования и надзора на финансовом рынке регулятивный арбитраж не может быть заметно снижен, поскольку существующие в действующем законодательстве различия в регулировании сходных финансовых услуг пока сохранены. Задача качественного анализа системных рисков при существующей системе отчетности и мониторинга деятельности НФО остается недостижимой. Таким образом, повышение качества регулирования и надзора представляется трудно реализуемым.

Законопроект создает исключительно организационные предпосылки для последующих качественных изменений регулирования и надзора в сфере финансовых рынков. Прогнозируемая изменчивость законодательства может стать причиной роста административной нагрузки на финансовую индустрию. При этом Законопроект не наделяет Банк России правом законодательной инициативы.

С учетом изложенного Законопроект потребует тщательной доработки ко второму чтению.

Rambler's Top100 Rambler's Top100