О реформировании обязательного пенсионного страхования в России

Утверждена Бюро Правления РСПП
протокол № 26 от 14 февраля 2017 года

Позиция РСПП
по вопросу «О реформировании обязательного пенсионного страхования в России
и предложениях Минфина России и Банка России по созданию
добровольной накопительной системы пенсионного обеспечения
(Концепция индивидуального пенсионного капитала)»

1. По мнению РСПП, несмотря на то, что российская пенсионная система неоднократно подвергалась реформированию, она требует дальнейшего совершенствования и соответствующего повышения эффективности.

Это связано с тем, что сохраняется уравнительный подход в пенсионной системе, продолжает расширяться и так значительная распределительная составляющая, в результате чего размеры формируемых пенсионных прав застрахованных лиц не соответствуют объемам перечисленных работодателями страховых взносов.

РСПП считает, что решение проблемы финансовой достаточности обязательной пенсионной системы исключительно за счёт роста фискальной нагрузки на бизнес без переоценки и модернизации собственно системы пенсионного страхования не имеет перспектив.

2. Тарифная политика в области обязательного пенсионного страхования, призванная обеспечить финансовую достаточность системы, не должна препятствовать развитию и модернизации экономики.

РСПП считает, что в целях развития экономики необходимо отказаться от роста страховых взносов, устанавливаемых для работодателей, а возможно, и предусмотреть их снижение.

За прошедшие годы произошло фактическое увеличение нагрузки на работодателей за счёт роста базы для начисления страховых взносов и введения дополнительных тарифов для финансирования досрочных пенсий по условиям труда.

Повышение нагрузки на фонд заработной платы является сдерживающим фактором на пути создания новых рабочих мест, косвенно поощряет работодателя платить заработную плату в «конверте» и в немалой степени способствует уходу бизнеса в и так значительный «серый» сектор экономики.

РСПП не раз отмечал, что необходимо ввести уплату страховых взносов непосредственно работниками, что позволит повысить их ответственность за своё пенсионное обеспечение. В этих целях предстоит определить принципы распределения нагрузки страховых платежей между работодателями, работниками и государством.

РСПП не поддерживает установление и дальнейшее расширение масштабов применения отраслевых льгот по тарифу страховых взносов на обязательное социальное страхование. В целях поддержки страхователей, уплачивающих страховые взносы по льготным тарифам, государству необходимо использовать не связанные с льготами по уплате страховых взносов в социальные страховые системы механизмы.

Кроме того, РСПП предлагает вернуться к обсуждению иных источников пополнения Пенсионного фонда. Дополнительными источниками средств для восполнения дефицита Пенсионного фонда могли бы стать доходы от приватизации или передача Пенсионному фонду в управление активов, принадлежащих государству, с перспективой последующей продажи.

3. РСПП поддерживает предложения по созданию различных систем добровольных пенсионных накоплений, предусматривающих наличие государственных гарантий и налоговых льгот.

Одновременно, РСПП выражает озабоченность по поводу дальнейшей судьбы накопительного компонента обязательного пенсионного страхования и считает необходимым сохранить обязательные отчисления на накопительную часть пенсии в рамках системы обязательного пенсионного страхования до создания объективных экономических предпосылок для перехода на исключительно добровольные пенсионные накопления.

Сегодня с учётом современного положения российской экономики, а также доходов населения и его финансовой грамотности, наиболее эффективным может быть только обязательный порядок формирования пенсионных накоплений.

Вместе с тем, учитывая хроническую «заморозку» страховых отчислений на накопительную часть пенсии, существующие бюджетные ограничения РСПП считает необходимым публичное обсуждение альтернативных вариантов и предложений, направленных на развитие накопительной пенсионной системы страны. Одним из таких вариантов может быть предложенная Минфином России и Банком России «Концепция индивидуального пенсионного капитала (ИПК)» (далее Концепция).

При этом РСПП обращает внимание на то, что создание новой пенсионной инфраструктуры потребует существенных дополнительных разовых средств и последующих регулярных затрат, которые в текущей ситуации могли бы быть направлены на сохранение действующей системы накопительной части в обязательной пенсионной системе (ОПС).

Концепция только начинает обсуждаться экспертным и профессиональным сообществам. В результате такого обсуждения должны быть учтены интересы всех участников формирования новых пенсионных прав и накоплений граждан.

РСПП считает, что:

1) Концепция не дает должной и обоснованной оценки основных параметров предлагаемой накопительной пенсионной системы, таких как динамика вступления в программу участников, размеры пенсионных накоплений института, уровень коэффициента замещения заработка работника и других параметров.

2) Концепция не содержит понятной экономики системы и расчётов затрат на ее создание и администрирование. При наличии множества фондов финансовая и административная нагрузка на работодателя возрастает, сценарий с созданием специального центрального администратора и передачи ему части функций приведет к еще большему удорожанию системы, прямо или косвенно компенсируемому за счет пенсионных накоплений граждан.

3) В текущей версии Концепция не стимулирует работодателя к созданию и развитию пенсионной системы для своих работников. При этом предполагается, что работодатель активно участвует в системе: учитывает взносы работников, удерживает средства из заработной платы и перечисляет их в негосударственную пенсионную систему, формирует дополнительную отчетность и документацию, ведет информационно-разъяснительную работу в коллективе, а также осуществляет иные дополнительные функции, требующие финансовых затрат и трудовых ресурсов.

Однако программа как социальный продукт не может быть использована работодателем в качестве элемента социально-кадровой политики предприятия, не может быть включена в социальный пакет и т.д.

4) Реализация Концепции может оказать негативное влияние на структуру пенсионного рынка и препятствовать развитию существующих корпоративных продуктов негосударственного пенсионного обеспечения (НПО), так как оба вида программ имеют свою специфику и источники финансирования. При этом они в совокупности направлены на достижение одних целей - максимального эффекта для граждан и экономики.

Необходимо предоставить работодателям возможность выбора варианта корпоративной пенсионной системы - развитие существующей программы (на базе корпоративных программ НПО) или создании новой (на базе ИПК).

5) Не ясна правовая основа отношений работника и работодателя.

Концепция предусматривает включение работников в систему «по умолчанию» при его приеме на работу или вступлении закона в силу. В то же время выход работника из системы возможен только по его личному заявлению, направляемому работодателю или в негосударственный пенсионный фонд (НПФ).

По мнению РСПП, права работников должны быть максимально сохранены при его выходе из системы, прекращении или уменьшении размеров уплачиваемых взносов.

В целях сохранения прав граждан на отказ от участия в системе необходимо предусмотреть прозрачный порядок, который бы не создавал «надуманных» административных барьеров в виде сроков, уровней рассмотрения и объема предоставляемой информации при реализации работником своего права.

6) Концепция не дает представления о системе налоговых льгот для участников ИПК, ее структуре, стоимости, стимулирующем эффекте, а также сопоставлении с текущими затратами бюджета на накопительную часть пенсии и выпадающих доходов бюджетов, включая региональные.

РСПП считает, что указанные вопросы требуют детального финансово-экономического обоснования и анализа.

Реализация предложений Минфина России и Центрального банка России о ликвидации обязательной накопительной составляющей пенсионной системы и создании квазидобровольной накопительной пенсионной системы в условиях низких доходов работников и одного из самых низких в Европе минимальных размеров оплаты труда (МРОТ) маловероятна.

4. По мнению РСПП, до сих пор отсутствуют цели и ориентиры развитя системы обязательного пенсионного страхования, а также согласованные социальными партнёрами объективные критерии оценки её эффективности.

Сегодня подготовка предложений зачастую проходит в закрытом режиме, без участия общества и социальных партнёров. Документы с предложениями министерств закрыты от экспертов, что недопустимо при выработке решений, касающихся каждого члена общества.

РСПП считает, что сегодня нужен комплексный подход к модернизации системы пенсионного страхования. При этом необходимо определить цели и параметры нового этапа её реформирования.

В настоящее время органами власти и экспертами делаются значительно различающиеся оценки коэффициента замещения страховой пенсией прежнего заработка - от 25% (экспертами) до 75% (чиновниками).

РСПП считает, что необходимо проводить политику по сближению российских норм в сфере пенсионного обеспечения с нормами базовых Конвенций Международной организации труда в данной области, и в первую очередь, законодательное закрепление понятной всем сторонам социального диалога методики определения коэффициента замещения в пенсионной системе.

5. Вопросы повышения пенсионного возраста необходимо активно обсуждать в обществе.

Учитывая мировой опыт, РСПП в принципиальном плане не возражает против повышения пенсионного возраста.

В то же время, по мнению РСПП, финансовый подход не должен лежать в основе параметров пенсионного возраста, а определение нового актуального пенсионного возраста должно быть научно обоснованным.

РСПП считает, что только увеличение пенсионного возраста не способно решить проблему сбалансированности пенсионной системы в долгосрочной перспективе. За счёт использования механизма увеличения пенсионного возраста не происходит сокращение накопленных пенсионных обязательств, а их исполнение отодвигается на более позднее время и в более увеличенных размерах.

Для продвижения этой новации РСПП считает необходимым:

- провести широкое общественное обсуждение проблемы, в том числе в экспертном сообществе;

- исключить из предмета рассмотрения на данном этапе вопросы пенсионного возраста для застрахованных лиц, уже получивших право на досрочное пенсионное обеспечение (сохранив для них действующие условия);

- при подготовке конкретного механизма поэтапного повышения пенсионного возраста рассмотреть введение «гибкого» пенсионного возраста с возможностью назначения пенсии ранее нормативного (повышенного) возраста с уменьшением размера пенсии.

6. Сегодня реформирование досрочных пенсий находится только в начальной стадии.

Необходимо пересмотреть условия выхода на досрочную пенсию, которые вводились в целях стимулирования занятости в определенных секторах экономики и территориях. Такое стимулирование должно реализовываться в иных формах, не носящих характера долгосрочных пенсионных обязательств. Кроме того, должна быть проведена переоценка оснований выплат досрочных пенсий с целью освобождения системы от оснований, потерявших свое социальное значение.

Необходимо приступить к реформированию досрочных пенсий по всем основаниям, предусмотренным пенсионным законодательством, включая досрочные пенсии за работу в отдельных территориях.

При этом реформирование досрочных пенсий необходимо синхронизировать с реформированием трудового законодательства в части оптимизации системы доплат, компенсаций, мер защиты временем, предоставляемых работникам за работу в особых условиях труда.

С 1 января 2017 года вступают в силу нормы законодательства, устанавливающие правовое регулирование деятельности по досрочному негосударственному пенсионному обеспечению. В частности, предусмотрена возможность создания работодателями системы досрочного негосударственного пенсионного обеспечения для работников, занятых на рабочих местах с тяжелыми и вредными условиями труда. Уплата взносов в рамках подобных систем, а также выплата досрочных пенсий будет осуществляться через негосударственные пенсионные фонды.

В целях финансового стимулирования работодателей к созданию программ досрочного негосударственного пенсионного обеспечения, представляется целесообразным освобождать работодателей, уплачивающих взносы в систему досрочного негосударственного пенсионного обеспечения, от уплаты страховых взносов по дополнительным тарифам в Пенсионный фонд Российской Федерации за тех же работников и по тем же основаниям.

7. Минтруд России и Минфин России неоднократно рассматривают возможность приостановления выплаты страховой пенсии работающим пенсионерам при наличии у них годового заработка, превышающего определённый размер.

РСПП считает, что такой подход противоречит Конституции Российской Федерации, Конвенциям и Рекомендациям Международной организации труда.

В российском пенсионном законодательстве уже существует два дискриминационных механизма, предусматривающих снижение уровня пенсионного обеспечения работающих пенсионеров.

Так, пенсионные права работающих пенсионеров формируются в пониженном размере по сравнению с остальными работниками, а индексация их пенсий не производится, в то время как страховые взносы уплачиваются за них в полном объёме.

РСПП считает необходимым отказаться от практики дискриминации работающих пенсионеров в пенсионной системе.

РСПП подчеркивает, что предложение ограничить пенсионные права работающих пенсионеров в зависимости от наличия работы содержит, как минимум, следующие риски для бизнеса и работников:

- у работодателей возникают проблемы с привлечением высококвалифицированных работников, прежде всего, в ведущих отраслях экономики;

- стимулируется расширение масштабов использования «серых» зарплатных схем;

- негативные социальные последствия для пенсионной системы, будут намного существеннее, чем любые выигрыши для федерального бюджета, усилится недоверие граждан к долговременным отношениям с государством, связанным с пенсионным обеспечением.

8. Организационно-правовая форма страховщиков.

Настало время пересмотреть роль работодателей и работников в управлении видами обязательного социального страхования. Изменение организационно-правовой формы государственных внебюджетных фондов давно назрело. По мнению РСПП, наиболее целесообразный вариант правового статуса государственных внебюджетных фондов, в первую очередь Пенсионного фонда Российской Федерации, - это определение их в качестве публичных правовых компаний.

Необходимо ввести новый механизм управления конкретными видами обязательного социального страхования, предполагающий реальное участие работодателей и представителей работников в установлении размеров страховых пособий и тарифа страхового взноса на конкретные виды обязательного социального страхования.