О внесении изменений в отдельные законодательные акты РФ в части совершенствования нормирования в области охраны окружающей среды

ПОЗИЦИЯ РСПП
по проекту федерального закона №584587-5
«О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования нормирования в области охраны
окружающей среды и введения мер экономического стимулирования
хозяйствующих субъектов для внедрения наилучших технологий»

По мнению РСПП, новая система нормирования воздействия на окружающую среду должна обеспечивать для хозяйствующих субъектов создание условий для определения оптимальных решений в сфере технологического обновления производства, ресурсосбережения, повышения экологической эффективности и качества инновационного развития, повышения конкурентоспособности российских компаний.

Вместе с тем, принятый в первом чтении проект федерального закона №584587-5 в представленной редакции не позволит достичь указанной цели.

Одна из ключевых новаций законопроекта – дифференциация организаций по значимости воздействия на окружающую среду с целью применения к ним пропорциональных мер государственного регулирования (новая статья 69.2 Федерального закона «Об охране окружающей среды») изложена в виде отсылочной нормы. Считаем необходимым закрепление непосредственно в тексте законопроекта исчерпывающих параметров дифференциации компаний по значимости их воздействия на окружающую среду.

Аналогичным образом, в отсылочные нормы полностью вынесены порядок ведения государственного реестра объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, требования к первичному учёту и производственному экологическому контролю, а также ключевые документы, необходимые для создания основ технологического нормирования: перечень областей применения наилучших доступных технологий (НДТ), способы и порядок разработки нормативов допустимого воздействия, перечень стационарных источников выбросов загрязняющих веществ, оснащаемых автоматическими средствами измерения, и порядок формирования перечня контролируемых соединений. Полагаем, что принципиальные положения, содержательно определяющие смысл и структуру необходимых подзаконных актов, должны быть включены непосредственно в текст законопроекта.

Проектом федерального закона устанавливаются противоречивые нормы, в связи с чем их исполнение на практике будет невозможным.

Так, например, частью 10 статьи 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды», в редакции, предлагаемой законопроектом, устанавливается, что нормативы допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ не разрабатываются для экологически опасных объектов, основные технологические процессы и оборудование которых относятся к областям применения наилучших доступных технологий, а также для объектов, оказывающих незначительное воздействие на окружающую среду. Однако нормы части 1 статьи 31.2, которой законопроект дополняет указанный Федеральный закон, обязывают юридические лица, эксплуатирующие экологически особо опасные объекты, получать комплексное разрешение на негативное воздействие. Одновременно нормы части 4 указанной статьи устанавливают, что «…заявка на комплексное разрешение… должна содержать… разработанные нормативы допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ».

Нормы части 4 новой редакции статьи 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды» устанавливают необходимость разработки и утверждения Правительством Российской Федерации перечня конкретных объектов, оказывающих негативное воздействие на окружающую среду, на которых реализация плана природоохранных мероприятий экономически нецелесообразна и (или) достижение нормативов допустимых выбросов, сбросов загрязняющих веществ технически невозможно. Для указанных объектов устанавливаются временно разрешенные выбросы, сбросы загрязняющих веществ при отсутствии плана мероприятий по охране окружающей среды. При этом в соответствии с частью 7 этой же статьи, временно разрешённые нормативы устанавливаются на фактическом уровне. Однако, часть 8 этой же статьи определяет, что разрешения, в составе которых установлены временно разрешённые выбросы, выдаются на срок реализации плана мероприятий по охране окружающей среды.

Кроме того, одна из ключевых мер экономического стимулирования – ускоренная амортизация – ограничена исключительно технологическим оборудованием, используемым при применении НДТ. В связи с этим ее практическое применение требует утверждения Правительством Российской Федерации соответствующего перечня. Данный перечень невозможно создать и утвердить до определения областей применения наилучших технологий (про перечень см. выше), принятия методических рекомендаций по определению НДТ, разработки справочников таких технологий. Таким образом, применение данной нормы в ближайшие годы будет невозможно. По мнению РСПП, ускоренная амортизация должна применяться ко всем типам оборудования, обеспечивающего снижение негативного воздействия, безотносительно к НДТ.

Использование другой меры экономического стимулирования, предусматриваемой законопроектом – корректировки сумм платы за негативное воздействие на окружающую среду на величину расходов на природоохранные мероприятия, также требует принятия целого ряда подзаконных актов, в том числе, определяющих ставки платы с коэффициентами, порядок исчисления и взимания платы, порядок и форму декларации о плате за негативное воздействие, правила контроля за полнотой, правильностью и своевременностью внесения платы, а также документа, который, по мнению РСПП, является избыточным – порядка корректировки платы за негативное воздействие (часть 12 новой статьи 16.3 Федерального закона «Об охране окружающей среды), поскольку в этой статье порядок корректировки уже фактически предусмотрен (согласование планов с ответственными органами власти и документальное подтверждение их исполнения). Дополнительный документ может служить формальным поводом для отсрочки запуска механизма корректировки по фискальным соображениям, которые привели к его исключению несколько лет назад.

Законопроект не учитывает экономической сути понятия НДТ в европейском регулировании, где «доступность» означает не просто техническую возможность решения проблемы, а наличие у конкретной компании экономических и технических возможностей данную технологию использовать при сохранении рентабельности производства. В этой связи, по мнению РСПП, целесообразно провести корректировку положений законопроекта, касающихся применения показателей НДТ, с целью приближения к успешной европейской практике.

Анализ переходных положений законопроекта не подтверждает наличия необходимой поэтапности и 14-летнего периода перехода на НДТ. Основные положения закона вступают в силу сразу же после его принятия и опубликования. На один месяц откладывается вступление поправок в Налоговый кодекс РФ, на два года – положений о декларировании воздействия на окружающую среду и о комплексных экологических разрешениях. При этом, например, положения закона, исключающие разработку нормативов допустимого воздействия для хозяйствующих субъектов, получающих комплексные разрешения (часть 10 новой редакции статьи 22 Федерального закона «Об охране окружающей среды»), вступают в силу немедленно. В результате сложится ситуация, при которой организация не сможет получить ни разрешение на негативное воздействие (из-за невозможности разработки нормативов), ни комплексное разрешение (так как соответствующие статьи ещё не вступят в силу).

Максимально на пять, а не на 14 лет отложено вступление в силу запрета на ввод в эксплуатацию объектов не соответствующим показателям НДТ. При этом для промышленных объектов нормальный цикл проектирования и строительства составляет 5-7 лет. Таким образом, закон требует от проектировщиков уже сегодня учитывать показатели наилучших технологий. РСПП отмечает невозможность выполнения запрета пункта 2 новой редакции статьи 38 Федерального закона «Об охране окружающей среды» (запрет на ввод в эксплуатацию), а также пункта 1 статьи 36 в редакции законопроекта, требующего учёта показателей НДТ немедленно после его вступления в силу, при этом законопроект не содержит необходимых норм и сроков их разработки.
Исходя из вышеизложенного, при подготовке законопроекта ко второму чтению необходима тщательная доработка его текста в целях устранения всех его недостатков, выработка понятной, прозрачной и выполнимой последовательности введения его положений в силу, проведение серии общественных обсуждений и финансово-экономической экспертизы проекта для определения реальных затрат государства и субъектов экономической деятельности на достижение его целей.

Предложения РСПП по корректировке проекта федерального закона прилагаются.

Приложение: на 49 л.

Таблица предложений РСПП

Пояснительная записка