Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации

Позиция РСПП
по проекту федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации»

Российский союз промышленников и предпринимателей рассмотрел проект федерального закона «Об основах государственного и муниципального контроля (надзора) в Российской Федерации», разработанный Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента Российской Федерации. Данный Законопроект разработан на основе концепции, неоднократно обсуждавшейся Комитетом РСПП по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности и устранению административных барьеров, который также принимал участие в разработке Законопроекта.

РСПП считает важным создание единой правовой основы государственного и муниципального контроля (надзора) с учетом необходимости снижения избыточного административного давления на бизнес, исключения необоснованного «разрастания» новых видов и форм контроля.

Действующее законодательство о контроле построено по отраслевому принципу, не содержит общих механизмов оценки эффективности реализации контрольно-надзорных полномочий. Процедуры осуществления указанных полномочий, виды, формы контроля закреплены преимущественно в многочисленных подзаконных нормативных правовых актах. При этом регулирование в каждой области контроля осуществляется автономно, не основано на общих принципах и не составляет единой системы в организационном, информационном и правовом отношении. Межведомственное взаимодействие при проведении контрольно-надзорных мероприятий практически отсутствует.

По мнению РСПП, закрепление в базовом законе системообразующих правил организации и осуществления государственного и муниципального контроля (надзора) в России будет способствовать большей упорядоченности и эффективности контрольно-надзорной деятельности, снижению коррупции и других злоупотреблений в отношении подконтрольных субъектов. Одновременно необходимо сохранить весь объем подтвердивших свою эффективность гарантий для бизнеса, предусмотренных Федеральным законом от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Особо необходимо отметить следующие положительные нововведения Законопроекта:

1. В Законопроекте систематизированы по уровням публичной власти все виды государственного и муниципального контроля (надзора), предусмотренные в настоящее время различными законами и подзаконными актами.

В сферу действия Законопроекта включены и те виды контрольно-надзорной деятельности, на которые не распространялись требования  Федерального закона от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ. Проведенная «кодификация» различных видов и сфер контроля позволит впоследствии перейти к их оптимизации, устранить дублирование и избыточность.

Часть 4 статьи 3 Законопроекта содержит прямой запрет на введение новых видов контроля иначе, чем через внесение в него изменений, и только после проведения оценки регулирующего воздействия проектов таких изменений.

2. Законопроект закрепляет общие принципы контрольно-надзорной деятельности, определяет формы и виды контроля (надзора), систематизирует полномочия субъектов государственного и муниципального контроля (надзора). Одновременно вводится четкая иерархия правовых актов в сфере контрольно-надзорной деятельности: базовый закон, отраслевой закон, положение о конкретном виде контроля, утверждаемое Правительством РФ.

Нормы Законопроекта носят универсальный характер, при этом статья 6 предусматривает, что любые отклонения от них, касающиеся организации и осуществления отдельных видов контроля, могут устанавливаться только федеральными законами, а не подзаконными актами, и только в случаях, прямо предусмотренных Законопроектом.

3. Законопроект в значительной мере интегрировал нормы Федерального закона от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ, такие как согласование с органами прокуратуры внеплановых проверок, возможность признания недействительными результатов проверки и ряд других.

Следует поддержать введение добровольного декларирования ответственности взамен проведения плановых проверок для наименее опасных объектов контроля. Заключение соглашений с контрольно-надзорными органами о соблюдении обязательных требований будет стимулировать ответственное поведение субъектов хозяйственной деятельности, позволит сократить административное давление, снизит государственные издержки.

4. В настоящее время затрачиваемые контрольно-надзорными органами ресурсы практически не сопоставляются с рисками причинения вреда в результате деятельности подконтрольного субъекта. Законопроект предусматривает использование риск-ориентированного подхода при организации контрольно-надзорной деятельности, когда частота и глубина проверок ставится в зависимость от уровня опасности подконтрольного объекта. При этом уровень опасности определяется вероятностью причинения вреда и тяжестью потенциальных последствий от нарушения обязательных требований.

Поддерживая в целом риск-ориентированный подход, следует отметить, что его реализация потребует значительных усилий по разработке большого числа подзаконных актов, определяющих критерии опасности, методики их определения применительно к различным сферам контроля. В подготовке и апробировании этих решений необходимо обеспечить участие предпринимательского сообщества, чтобы добиться реальной оптимизации с учетом специфики каждой сферы контроля.

5. Перспективным направлением снижения контрольно-надзорного давления на бизнес является передача саморегулируемым организациям полномочий по контролю за соблюдением обязательных требований членами СРО в отношении конкретного вида деятельности.

Законопроект не допускает установления в отношении членов саморегулируемых организаций режима постоянного контроля, а также проведения плановых проверок за соблюдением ими обязательных требований.

Вместе с тем, к отдельным положениям Законопроекта имеются принципиальные замечания:

1. В части 2 статьи 1 Законопроекта перечисляются сферы, в отношении которых положения Законопроекта не применяются. В частности, нормы Законопроекта не применяются к вопросам организации и осуществления пресечения противоправных деяний, представляющих угрозу безопасности государства, общественной безопасности, безопасности личности, устранения причин и условий, способствующих реализации таких угроз. Указанные нормы могут трактоваться слишком широко. Под данные ограничения могут подпасть большинство контрольно-надзорных мероприятий, которые, как правило, направлены на пресечение угроз безопасности государства. Положение требует уточнения.

2. В статье 4 Законопроекта неверно определяется статус государственных и муниципальных органов как подконтрольных субъектов. Возможность контроля за деятельностью государственных и муниципальных органов необоснованно ограничена исключительно задачей оценки выполнения ими их функций и властных полномочий. Между тем, государственные и муниципальные органы являются организациями, которые обязаны выполнять санитарные и противопожарные требования, нормы трудового, налогового, экологического законодательства и т.п. Необходимо внести дополнения в указанную статью, предусмотрев, в частности, включение в единый реестр сведений о проверках в отношении государственных и муниципальных органов.

Положение части 3 ст.4 Законопроекта о том, что по результатам контроля, в отношении государственного и муниципального органа, могут применяться только меры дисциплинарного и организационно-управленческого характера необходимо дополнить возможностью применения мер административной ответственности.

3. Часть 10 статьи 14 Законопроекта предусматривает ежегодное направление отчетов всех контрольно-надзорных органов РФ (федеральных, региональных и муниципальных) в уполномоченный федеральный орган, который готовит сводный отчет для Правительства РФ. Вызывает сомнения целесообразность возложения на один федеральных орган обобщения всех отчетов с учетом специфики сфер контроля, возможностей данного органа проанализировать огромный массив информации. Представляется, что анализ эффективности деятельности органов регионального и муниципального контроля (надзора) целесообразно проводить первоначально по территориальному принципу с последующим обобщением уполномоченным федеральным органом. 

4. При подготовке Концепции законопроекта было поддержано предложение о необходимости после принятия закона прекратить контроль за выполнением обязательных требований, установленных нормативными актами СССР и РСФСР, чтобы ускорить пересмотр и отмену устаревших норм. В этой связи считаем необходимым в части 7 статьи 11 и части 2 статьи 50 Законопроекта исключить слова «в случае их противоречия нормативным правовым актам РФ», в противном случае обновление нормативной базы не будет обеспечено.

5. Частью 3 статьи 28 Законопроекта должно быть четко установлено, что применяются только те формы контроля и мероприятия, которые предусмотрены законодательством применительно к конкретным видам государственного или муниципального контроля (надзора). Отсутствие такого ограничения приведет к  произвольному выбору и использованию форм контроля и контрольных мероприятий. В подобной корректировке нуждается статья 42 «Инвентаризация», где следует указать, что эта форма контроля используется только в случаях, предусмотренных законом.

6. Согласно части 5 статьи 33 «Наблюдение» и части 6 статьи 34 «Мониторинг» по выявленным в ходе наблюдения и мониторинга нарушениям органы государственного и муниципального контроля принимают решения об осуществлении государственного (муниципального) контроля «в иных формах». При этом в части 1 статьи 58 Законопроекта предусматривается дополнительное основание для осуществления внеплановых проверок – выявление при проведении наблюдения и мониторинга нарушений обязательных требований или признаков нарушения обязательных требований.

Указанные норма фактически предоставляют органам государственного и муниципального контроля возможность по своему усмотрению назначать и проводить внеплановые проверки, что приведет к увеличению контрольно-надзорного давления на участников хозяйственных отношений. Такая возможность должна быть исключена.

7. Целесообразно рассмотреть возможность исключения «наблюдения» как самостоятельной формы контроля, поскольку под наблюдением Законопроект понимает действия, направленные только на «визуальное восприятие». Функция наблюдения должна осуществляться в ходе такой формы контроля как мониторинг. Согласно Законопроекту мониторинг предполагает  не только сбор информации, в том числе визуальной, но также ее анализ и оценку.

8. В абзаце втором части 1 статьи 37 Законопроекта устанавливается, что мероприятия государственного и муниципального контроля (надзора) проводятся с участием представителей трудящихся. Из Законопроекта неясно, какие представители трудящихся имеются ввиду и для каких целей они привлекаются. Положение требует уточнения.

9. В части 3 статьи 37 Законопроекта устанавливается, что в случаях, предусмотренных федеральными законами, при проведении мероприятий государственного контроля (надзора), муниципального контроля (надзора) составляются акты. Необходимо установить, что результаты каждого контрольного действия должны быть зафиксированы в акте, в этой связи предлагается в части 3 статьи 37 слова «В случаях, предусмотренных федеральными законами» исключить.

10. В части 11 статьи 43 «Экспертиза» закреплены права проверяемого лица при назначении и производстве экспертизы (информировать о наличии конфликта интересов у эксперта, представлять дополнительные вопросы для экспертизы). Однако механизм реализации этих прав и последствия их реализации в Законопроекте не определены. Необходимо более четко установить порядок реализации прав и обязанностей контролирующих органов (например, порядок рассмотрения заявления о наличии конфликта интересов, обязательность включения дополнительных вопросов для эксперта). 

11. Законопроектом не предусматривается уведомление юридического лица о проведении в отношении него внеплановой проверки как предусмотрено Федеральным законом от 26 декабря 2008 г. №294-ФЗ. Считаем необходимым перенести указанную норму из Федерального закона №294-ФЗ в Законопроект, с учетом того, что Федеральный закон №294-ФЗ содержит необходимые исключения из правила по уведомлению юридического лица о проведении проверки.

В ч. 4 ст. 56 Законопроекта необходимо предусмотреть, что контролирующие органы обязаны уведомлять проверяемых о начале проведения проверки, за исключением случаев, прямо предусмотренных законом.

12. Согласно п.6 ч.1 ст.58 Законопроекта основанием для проведения внеплановой проверки является выявление нарушений обязательных требований при проведении оперативно-розыскной деятельности. Однако в ст.11 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности" предусмотрены ограничения по использованию результатов оперативно-розыскной деятельности. В частности, указано, что они могут представляться органу дознания, следователю, налоговому органу, суду. Считаем целесообразным привести указанные положения Законопроекта в соответствие со ст.11 Федерального закона от 12.08.1995 № 144-ФЗ "Об оперативно-розыскной деятельности".

13. В соответствии с Законопроектом каждый орган государственного или  муниципального контроля (надзора) размещает свой ежегодный план проведения плановых проверок на своем интернет-сайте, однако нет требования о формировании ежегодного сводного плана проведения плановых проверок и размещении его на официальном сайте Генеральной прокуратуры РФ как это предусмотрено в Федеральном законе от 26 декабря 2008г. №294-ФЗ.

Отсутствие ежегодного сводного плана проведения плановых проверок снизит информированность подконтрольных субъектов, приведет к ведомственной рассогласованности. Считаем необходимым включить в Законопроект норму о подготовке сводного плана и его размещении на сайте единого реестра проверок при осуществлении государственного и муниципального контроля.

14. Согласно части 7 статьи 57 Законопроекта для органов государственного и муниципального контроля (надзора) установлен срок направления утвержденных планов в органы прокуратуры - до 1 ноября.  Вместе с тем, часть 10 статьи 57 Законопроекта обязывает федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные на осуществление федерального государственного контроля (надзора), направлять утвержденные ежегодные планы проведения плановых проверок в органы прокуратуры до 31 декабря. Считаем целесообразным ввести единый для всех органов, составляющих ежегодные планы проведения проверок, срок направления в органы прокуратуры - до 1 ноября.

15. В части 12 статьи 58 Законопроекта основанием для проведения внеплановой выездной проверки является причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда охраняемым законом ценностям, а также возникновение чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обнаружение нарушений обязательных требований в момент совершения таких нарушений.

Однако в части 1 статьи 58 Законопроекта, где указаны основания для проведения внеплановой проверки, перечисленные случаи не упомянуты. Необходимо привести часть 11 статьи 58 Законопроекта в соответствие с частью 1 статьи 58 Законопроекта и исключить возможность расширительного толкования случаев проведения внеплановых выездных проверок.

16. В Федеральном законе 294-ФЗ предусмотрено, что срок проведения документарной или выездной проверок не может превышать 20 дней (ч.1 ст.13). В Законопроекте предлагается увеличить указанный срок до 60 дней (ч.2 ст.61). Считаем целесообразным сохранить максимальный срок проверки в 20 дней.

17. При осуществлении контроля за членами саморегулируемой организации в отношении соблюдения ими обязательных требований не должны осуществляться органами государственного контроля (надзора) не только плановые, но и внеплановые проверки, за исключением случаев, предусмотренных законами. Такой порядок должен применяться ко всем субъектам, для которых законодательством предусмотрено обязательное членство в СРО, и по возможности в отношении субъектов, для которых предусмотрено добровольное членство в СРО. Предлагаем внести соответствующие изменения в статью 63 Законопроекта.

Необходимо также исключить часть 5 статьи 63 Законопроекта, касающуюся необходимости заключения соглашений между саморегулируемой организацией и органом государственного контроля (надзора) об особом порядке проведения проверок в отношении ее членов, поскольку это создает неоправданные риски административного усмотрения.

Учитывая изложенное, Российский союз промышленников и предпринимателей считает, что в данной редакции Законопроект не может быть одобрен и нуждается в существенной доработке.

В ходе доработки Законопроекта необходимо провести анализ видов федерального, регионального и муниципального контроля (надзора) (приложения 1 - 3 к Законопроекту) на предмет их дублирования, пересечения и избыточности. До завершения указанной работы целесообразно отложить внесение Законопроекта в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации.