По проекту Закона «О внесении изменений в статьи 19 и 25 ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в РФ» и статью 6 ФЗ «О связи»

Позиция
Комиссии РСПП по телекоммуникациям и информационным технологиям
по проекту Закона «О внесении изменений в статьи 19 и 25 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статью 6 Федерального закона «О связи» (далее – законопроект)

1. Законопроектом предлагается внести изменения в статью 19 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее ФЗ «Об автомобильных дорогах»), дополнив её пунктом 61, касающимся вопроса определения условий переноса или переустройства инженерных коммуникаций, расположенных в границах полос отвода автомобильных дорог вследствие реконструкции или капитального ремонта таких автомобильных дорог. Учитывая, что предлагаемые изменения противоречат положениям пункта 4 статьи 6 Федерального закона «О связи» (далее – ФЗ «О связи»), предлагается также внести соответствующее изменение и в ФЗ «О связи».

Согласно действующей редакции пункта 4 статьи 6 ФЗ «О связи» при переносе или переустройстве линий и сооружений связи вследствие строительства, расширения дорог и мостов оператору связи возмещаются расходы, связанные с такими переносом или переустройством.

Предлагаемые изменения заключаются в том, чтобы установленный ФЗ «О связи» механизм обязательного возмещения расходов оператору упразднить, а вопросы переноса (переустройства) линий связи решать в рамках отдельного договора, заключаемого между владельцами автомобильных дорог и операторами связи (подпункт «а», пункта 1 статьи 1 Законопроекта).

Полагаем, что данное нововведение ущемляет интересы владельцев инженерных коммуникаций в пользу владельцев автомобильных дорог путем предоставления последним возможности навязывать убыточные для владельцев инженерных коммуникаций условия вышеуказанных договоров.

Законопроект ставит в заведомо неравные условия владельцев автомобильных дорог и владельцев инженерных коммуникаций, что подтверждается ещё и тем, что не подвергается изменениям часть 6 статьи 19 ФЗ «Об автомобильных дорогах», согласно которой в случае, если прокладка или переустройство инженерных коммуникаций в границах полосы отвода и (или) придорожных полос автомобильной дороги влечет за собой реконструкцию или капитальный ремонт автомобильной дороги, ее участков, такие реконструкция, капитальный ремонт осуществляются владельцами инженерных коммуникаций или за их счет.

Кроме того, в неравное положение по сравнению с владельцами автодорог ставятся иные участники гражданского оборота, чья деятельность может повлечь необходимость переноса или переустройства линий и сооружений связи, поскольку для этих лиц сохраняются обязательства по возмещению расходов, связанных с переносом или переустройством линий и сооружений связи.

Таким образом, законопроектом без каких-либо оснований нарушается принцип равенства участников гражданских отношений, установленный в статье 1 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее – ГК РФ).

2. Статью 19 ФЗ «Об автомобильных дорогах» предлагается дополнить пунктом 62, о правовом режиме охранных зон, совпадающих (пересекающихся) с границами полос отвода и/или придорожных полос.

Согласно законопроекту: «62. В случае если границы охранной зоны прокладываемых или переустраиваемых инженерных коммуникаций совпадают или пересекаются с границами полос отвода и (или) придорожных полос автомобильных дорог, правовой режим охранной зоны прокладываемых или переустраиваемых инженерных коммуникаций определяется в договоре между владельцами инженерных коммуникаций и владельцами таких автомобильных дорог.»

Полагаем, что правовой режим земель не может определяться договором, заключенным между хозяйствующими субъектами.

Согласно пункту 2 статьи 10 ФЗ «О связи» порядок установления охранных зон сетей и сооружений связи устанавливается земельным Законодательством РФ.

 В силу пункта 2 статьи 91 Земельного кодекса Российской Федерации (далее – ЗК РФ) в целях обеспечения связи предоставляются земельные участки для размещения объектов соответствующих инфраструктур и соответствующие охранные зоны линий связи. Установление охранной зоны непосредственно связано с установлением ограничений прав на землю. При этом права на землю могут быть ограничены лишь по основаниям, установленным ЗК РФ и федеральными законами (пункт 1 статьи 56 ЗК РФ). Пункт 2 статьи 56 ЗК РФ среди прочих называет в качестве ограничений прав на землю «особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах». При этом ограничения прав на землю устанавливаются актами исполнительных органов государственной власти, актами органов местного самоуправления или решением суда (пункт 3 статьи 56 ЗК РФ). Правила охраны линий и сооружений связи Российской Федерации утверждены Постановлением Правительства РФ от 9 июня 1995 г. № 578. Данные правила обязательны для всех физических и юридических лиц независимо от их местонахождения, ведомственной принадлежности и форм собственности.

При данных обстоятельствах положения законопроекта об установлении правового режима охранной зоны путем подписания договора между владельцем инженерных коммуникаций и владельцем автомобильных дорог противоречит ФЗ «О связи», ЗК РФ, а также Постановлению Правительства «Об утверждении правил охраны линий и сооружений связи» от 9 июня 1995 г. № 578.

3. Статью 25 ФЗ «Об автомобильных дорогах» предлагается дополнить положениями о сервитутах (пункты 41, 42, 43, 44)

Согласно законопроекту: «41. Допускается использование гражданами или юридическими лицами земельных участков в границах полос отвода в целях прокладки или переустройства инженерных коммуникаций на условиях сервитута...»

Решение об установлении такого сервитута, согласно законопроекту, принимается федеральным органом исполнительной власти, органом государственной власти или органом местного самоуправления.

На основании решения об установлении сервитута, в целях прокладки или переустройства инженерных коммуникаций в границах полос отвода автомобильных дорог заключается соглашение об установлении сервитута.
Полагаем, что предложенный механизм не соответствует ни понятию частный сервитут, содержащемуся в ГК РФ, ни понятию публичный сервитут, содержащемуся в ЗК РФ, в связи с чем сервитутом не является.

Частный сервитут – есть право пользования чужой вещью (недвижимой). В нашем случае это, прежде всего, право компаний, владеющих инженерными коммуникациями, требовать от собственников полос отвода предоставления этих земельных участков в пользование. Такое право должно быть обеспечено возможностью понуждения в судебном порядке.

С точки зрения классического гражданского права установление сервитута возможно только в пользу собственника недвижимого имущества. Однако такие инженерные коммуникации как линии связи, не всегда являются недвижимостью.

Кроме того, при прокладке инженерных коммуникаций господствующей вещи ещё не существует (этой господствующей вещью будет сама инженерная коммуникация после того как будет построена).

Предложенный Законопроектом механизм предоставления земельного участка в пользование не предполагает возможность установления сервитута в судебном порядке.

Таким образом, предложенный в законопроекте механизм не соответствует понятию частный сервитут.

Публичный сервитут – устанавливается путем издания нормативного акта, с учетом результатов общественных слушаний. Основания для установления публичного сервитута указаны в пункте 3 статьи 23 ЗК РФ (перечень является исчерпывающим).

Учитывая, что предложенный механизм не предполагает издание нормативного акта, проведения общественных слушаний, а основание для применения этого механизма не входят в перечень оснований для установления публичного сервитута, этот механизм не является публичным сервитутом.

Полагаем, что по своей правовой природе возмездное пользование земельным участком на период прокладки или переустройства инженерных коммуникаций является арендой земельного участка, в связи с чем применение термина «сервитут» необоснованно.

Кроме того, действующим законодательством предусмотрена обязанность владельцев автодорог и полос отвода автодорог в случае капитального ремонта или реконструкции автомобильных дорог, возместить оператору связи расходы, связанные с переносом или переустройством линий и сооружений связи, а вводимый законопроектом сервитут вне зависимости от целей его предоставления предполагается платным, при этом, плата за сервитут в данном случае, будет также относиться к расходам, связанным с переносом или переустройством линий и сооружений связи. В результате может возникнуть ситуация, когда орган, принявший решение об установлении сервитута, будет возмещать оператору связи расходы, понесенные им в связи с установлением такого сервитута, включая плату за сервитут.

Учитывая изложенное, полагаем, что проект Закона «О внесении изменений в статьи 19 и 25 Федерального закона «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» и статью 6 Федерального закона «О связи» не может быть принят в существующем виде и подлежит доработке.