Позиция РСПП «О развитии климатической политики и углеродного регулирования»
24 ноября 2021

В течение последнего времени существенно возросла значимость климатической повестки и формирующегося углеродного регулирования для бизнеса как в глобальном масштабе, так и в России.

Крупными мировыми событиями стали 26-я Конференция Сторон Рамочной конвенции ООН об изменении климата, в ходе которой в том числе были приняты ключевые принципы реализации международных климатических проектов, заявления ряда стран-ключевых эмитентов о достижении целей углеродной нейтральности к 2050-2070 годам, а также появление официального проекта трансграничного углеродного регулирования Евросоюза. РСПП принял активное участие в выработке предложений российского бизнеса к переговорной позиции Российской Федерации по климатической политике на международных площадках.

В России также был предпринят ряд важнейших шагов – Указом Президента РФ установлена национальная цель по ограничению выбросов парниковых газов к 2030 году, приняты федеральный закон «Об ограничении выбросов парниковых газов», Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года, таксономия проектов устойчивого (в том числе зеленого) развития, утвержден перечень парниковых газов, в отношении которых осуществляется государственный учет и ведение кадастра. На всех этапах подготовки указанных и связанных с ними документов принимали участие представители РСПП. РСПП выражает свою поддержку действиям Президента и Правительства РФ по вопросам развития климатической политики и углеродного регулирования в Российской Федерации.

В ближайшие годы будет происходить проработка деталей механизмов климатической политики и углеродного регулирования. Представляется, что данные механизмы должны строиться на основе имеющихся у России «климатических активов». К таким активам относятся мировое лидерство России по сокращению выбросов парниковых газов, максимальное поглощение парниковых газов экосистемами, низкоуглеродная структура электроэнергетики, сотни миллиардов долларов осуществленных и запланированных до 2030 года инвестиций на реализацию мероприятий, содействующих сокращению выбросов парниковых газов, и большой потенциал реализации экономически эффективных климатических проектов.

Необходимо отдельно отметить, что на текущий момент электроэнергетическая отрасль России является одной из самых надежных в мире и полностью удовлетворяет спрос со стороны промышленности и социального сектора. Достигнуто это благодаря систематическим и последовательным инвестициям в последние 20 лет в генерирующие мощности и электрические сети. Устойчивое состояние электроэнергетики – это преимущество Российской Федерации, которое позволяет осуществить энергопереход с учетом национальных интересов и условий.

Важнейшее значение в формировании государственной климатической политики играет и должен играть в дальнейшем учет роли российских лесов и иных экосистем в глобальном поглощении парниковых газов. Значимость поглощающего ресурса лесов для позиционирования России в международной климатической повестке чрезвычайно высока, так как 22% всех мировых лесов находятся в России. Объективность и полнота учета поглощения парниковых газов является одной из важнейших задач для продвижения социально-экономических интересов России в рамках международной климатической повестки. РСПП отмечает, что, по имеющимся экспертным оценкам, на данный момент объем поглощения парниковых газов российскими лесами недооценен в 2-3 раза из-за несовершенства используемых исходных данных и методических подходов. Для решения данной проблемы РСПП проработан перечень мероприятий по ключевым направлениям, который предлагается рекомендовать Правительству РФ для принятия за основу при работе по вопросам обеспечения объективной оценки и увеличения поглощения парниковых газов экосистемами.

Указанное выше позволяет выстраивать углеродное регулирование таким образом, чтобы избегать негативных эффектов и максимизировать мультипликативный эффект от инвестиций в декарбонизацию – их результатом должно быть как снижение углеродоемкости экономики, так одновременно и решение приоритетных задач устойчивого социально-экономического развития. В том числе на основании этого принципа нужно реагировать на риски, связанные с проектируемым европейским трансграничным углеродным регулированием (далее – ТУР) и с необходимостью поддержки энергоперехода в России.

При разработке механизмов углеродного регулирования необходимо исходить из того, что общая фискальная нагрузка на регулируемые организации не должна дополнительно увеличиваться. Необходимо применять принцип нейтральности углеродного регулирования по отношению к расходам населения и бизнеса. Такой подход всё более широко распространяется в мировой практике.

Целый ряд основных отраслей-эмитентов уже попал под повышение налоговой нагрузки осенью 2021 года. В основном эти же отрасли попадут под платежи в рамках ТУР с 2026 года. Дополнительные расходы в рамках национального углеродного регулирования могут значительно ухудшить экономическое состояние российских компаний и навредить их глобальной конкурентоспособности.

Кроме того, такая нагрузка окажет крайне негативное влияние на социально-экономические показатели. По оценкам Института народнохозяйственного прогнозирования РАН, введение внутренней платы за выбросы парниковых газов на «европейском» уровне в размере 50 евро за тонну СО2-экв. – может привести к удвоению темпов инфляции (+4 п.п.), а по отдельным наиболее чувствительным для потребителей секторам она может составить десятки процентов. Например, рост цен на тепло составит до 80%, на азотные удобрения – до 50%, на цемент – до 35%, на электроэнергию – до 25%, на сталь – до 20%, на зерно – до 7%.

Очевидно, такие эффекты несовместимы с достижением целей устойчивого социально-экономического развития. Дополнительные механизмы углеродного регулирования в случае их введения требуют «тонкой настройки» и учета особенностей каждой отрасли и сектора экономики. Представляется целесообразным обеспечить дифференциацию углеродного регулирования по отраслям экономики. При этом при разработке государственной политики должен учитываться принцип «технологической нейтральности», направленный на максимизацию сокращения эмиссии и увеличение поглощения парниковых газов экономически оптимальным способом, а не на продвижение тех или иных технологических решений.

Учитывая вышесказанное, модель углеродного регулирования, заложенная в федеральном законе от 2 июля 2021 г. № 296-ФЗ «Об ограничении выбросов парниковых газов», представляется сбалансированной и решающей основные задачи. В её основе лежит реализация и использование результатов климатических проектов, что может быть достаточным для декарбонизации большинства отраслей российской экономики. Кроме того, запускается экспериментальное углеродное регулирование в Сахалинской области, где предполагается отработка механизмов квотирования и платы за невыполнение квот.

В то же время для небольшого числа отраслей может быть в перспективе проработана возможность введения дополнительных механизмов углеродного регулирования. В качестве первых «пилотных» отраслей для развития регулирования могут быть рассмотрены попадающие под ТУР и имеющие значительные поставки в Евросоюз. Издержки от российского углеродного регулирования, переформатированного из других видов нагрузки, не должны превышать издержек от ТУР и не могут быть введены ранее 2026 года. Данный подход позволит снизить риск платежей в бюджеты других стран при импорте российской продукции странами Евросоюза. При этом в случае невозможности минимизации рисков ТУР для российских компаний представляется целесообразным рекомендовать Правительству РФ рассмотреть возможность поддержки российских экспортеров при поставке ими в государства Евросоюза продукции, подпадающей под проектируемое ТУР.

Кроме того, в случае неготовности Еврокомиссии к конструктивному диалогу по учету национальных особенностей регулирования и сохранения протекционистской направленности механизма ТУР может быть рассмотрена возможность введения ответных торговых ограничительных мер в отношении европейских производителей и поставщиков. Также в случае введения аналогичных ТУР механизмов другими государствами, кроме государств Евросоюза, предлагается рекомендовать Правительству РФ проработать возможность и целесообразность введения в России аналогичного механизма в отношении стран, вводящих подобные ограничения в отношении российской продукции.

При этом не обязательно под расширение российского регулирования должны попасть все отрасли, включенные в ТУР. Перечень таких отраслей должен быть сформирован на основании комплексного анализа. В случае, если те или иные отрасли не проигрывают от введения ТУР, то их включение в регулирование может быть нецелесообразным.

К отраслям, требующим специального подхода, можно отнести электроэнергетику. Развитие «зеленых» технологий в электроэнергетике должно осуществляться в рамках замещения выработавших свой ресурс и технологически устаревших традиционных генерирующих мощностей и только при наличии объективного спроса на тепловую и электрическую энергию, в том числе низкоуглеродную. Кроме того, технологические предпосылки – прогресс в области цифровизации, автоматизации и расширяющиеся возможности коммуникации хозяйствующих субъектов – позволяют внедрять и использовать новые механизмы снижения углеродного следа за счет повышения эффективности работы энергосистемы, такие как агрегированное управление спросом.

Для системного решения задачи декарбонизации энергетики может быть рассмотрена возможность создания специального рыночного механизма, позволяющего принимать сбалансированные оперативные и стратегические решения, направленные на выбор мероприятий по декарбонизации. Механизм должен позволять на регулярной основе делать рыночный выбор между мероприятиями на основе трех критериев: (а) целевая надежность энергосистемы с учетом роста потребления; (б) непревышение предельного уровня затрат потребителей на электроэнергию; (в) целевые ориентиры по снижению углеродного следа российской энергетики. При этом выбор решений должен быть технологически нейтральным. Приоритет должен отдаваться решениям/мероприятиям, позволяющим максимально сократить эмиссию парниковых газов по минимальной цене. К указанным мероприятиям в том числе могут относиться добровольные проекты по сокращению выбросов и/или увеличению поглощения парниковых газов, реализуемые предприятиями ТЭК.

В ходе проработки дополнительных мер регулирования в отраслях, исходя из принципа неувеличения общей фискальной нагрузки, необходимо провести оценку уже существующих платежей, которые можно классифицировать как направленные на сокращение выбросов парниковых газов или содействующие декарбонизации. Российские компании уже сейчас осуществляют большой объем платежей, основным фактическим направлением которых является декарбонизация. Но эти платежи, хотя и являются по сути углеродным сбором, формально имеют другую правовую природу.

Например, в конечной цене электроэнергии заложены обязательные для всех оптовых потребителей составляющие (по сути, надбавки), за счет которых целенаправленно финансируется строительство и содержание низкоуглеродной генерации. В рамках механизмов ДПМ ВИЭ, ДПМ АЭС, ДПМ ГЭС российские промышленные компании до 2035 года заплатят более 8 трлн. рублей. Это можно считать целевой платой потребителей за снижение выбросов парниковых газов. Например, если перевести плату в рамках ДПМ ВИЭ в объем достигнутого сокращения эмиссий, то стоимость этого сокращения составит к 2030 году 55 евро за тонну СО2-экв. Таким образом, платежи в рамках ДПМ ВИЭ, АЭС и ГЭС можно считать именно платой за декарбонизацию, интегрированной в стоимость потребления электроэнергии и обеспечивающей дополнительное снижение эмиссий в электроэнергетике.

В других отраслях также есть потенциал для переклассификации части существующих обязательных платежей в климатически ориентированные с привязкой к соответствующим объемам эмиссии парниковых газов. В том числе может идти речь о плате за негативное воздействие на окружающую среду в части выбросов метана, акцизах на топливо (бензин и дизельное топливо), штрафах за сверхнормативное сжигание попутного газа и т.д. По различным экспертным оценкам, средний размер эффективной ставки платы за выбросы парниковых газов в России по различным отраслям уже в настоящее время может достигать 10-20 евро за тонну СО2-экв.

Значимым вопросом для реализации государственной климатической политики и углеродного регулирования является мониторинг и учет выбросов и поглощения парниковых газов. Правовые основы осуществления государственного мониторинга и учета выбросов и поглощений парниковых газов заложены в федеральном законе «Об ограничении выбросов парниковых газов». При этом сохраняет актуальность вопрос формирования единого подхода и стандартов мониторинга, оценки и прогнозирования выбросов парниковых газов предприятиями на государственном уровне с разработкой и внедрением комплексной платформы (информационной системы) мониторинга выбросов и поглощения парниковых газов (или состояния окружающей среды в целом).

Важным фокусом для развития углеродного регулирования должна стать государственная поддержка энергоперехода. В его результате должны появиться целые отрасли и типы технологий (водородная энергетика, технологии улавливания, хранения и утилизации углерода, накопители энергии, новые низкоуглеродные технологии в промышленности и др.). Стандартной мировой практикой стимулирования энергоперехода является предоставление налоговых льгот и прямого бюджетного субсидирования. Так, например, Евросоюз с помощью Европейского инвестиционного фонда и Фонда справедливого перехода осуществляет субсидирование огромного количества проектов по указанным направлениям.

В России функционируют инструменты поддержки в рамках государственной промышленной и региональной политики. Однако они не направлены на задачи адаптации экономики к энергопереходу. При этом текущая ситуация с параметрами государственного бюджета позволяет осуществлять поддержку новых низкоуглеродных отраслей и декарбонизации в необходимых объемах: в 2022 году ожидается профицит бюджета более 1,4 трлн руб., в 2023 году – более 0,4 трлн руб.

Предлагается осуществить донастройку и расширение с фокусом на задачи энергоперехода действующих механизмов государственной промышленной политики и стимулирования инвестиций (корпоративные программы повышения конкурентоспособности, специальные инвестиционные контракты, соглашения о защите и поощрении капиталовложений, льготные займы, режимы особых экономических зон, территорий опережающего развития, инфраструктурные и иные субсидии). Например, в число условий предоставления государственной поддержки могут быть включены параметры сокращения выбросов и/или увеличения поглощения парниковых газов.

Учитывая комплексность обозначенных задач и их высокое значение для базовых отраслей российской экономики, представляется принципиально важным обеспечить координацию действий государства и бизнеса в этой сфере. Для этого РСПП предлагает Правительству РФ рассмотреть возможность создания специального постоянного координационного органа (вновь созданного или на базе уже существующего органа).

Принимая во внимание пункт 4 перечня поручений Председателя Правительства РФ М.В.Мишустина от 11 сентября 2021 г. № ММ-П13-12547, задача такой координации могла бы быть возложена на профильную подкомиссию при Правительственной комиссии РФ по экономическому развитию и интеграции, которая создается для выполнения сводных функций по вопросам энергоперехода. Кроме того, представляется целесообразным рекомендовать Правительству РФ рассмотреть возможность включения представителей РСПП в функционирующие при федеральных органах исполнительной власти рабочие группы по адаптации России к глобальному энергопереходу. В то же время отметить, что координацию и свод позиции по вопросам климатической политики и углеродного регулирования в рамках РСПП осуществляет Комитет по климатической политике и углеродному регулированию, в том числе в части вопросов мониторинга и учета выбросов и поглощения парниковых газов.

Поделитесь