Позиция РСПП по проблемам функционирования Инвестиционного фонда РФ

«Первые итоги функционирования инвестиционного фонда Российской Федерации: Проблемы и пути их решения»

Инвестиционный фонд Российской Федерации (далее – Фонд) в настоящее время является одним из наиболее перспективных институтов развития в России.
Указанные ниже существующие проблемы представляют собой серьезную угрозу реализации потенциала Фонда и могут в дальнейшем привести к его полной неэффективности.

1. Немаловажную роль в деятельности Фонда играет порядок его накопления: ввиду отсутствия официально закрепленного механизма наполнения Фонда существует угроза, что может сложиться ситуация при которой в Фонде не будет достаточно средств для выполнения Российской Федерацией уже принятых на себя обязательств, а следовательно станет невозможным рассматривать новые инвестиционные проекты.

Выходом из сложившейся ситуации может послужить закрепление механизма формирования Фонда - по аналогии с ранее существовавшим порядком это могут быть нефтегазовые доходы федерального бюджета в размере определенного процента от нормативной величины Резервного фонда, установленной законом о федеральном бюджете, с использованием ряда поправочных коэффициентов (динамика расходной части федерального бюджета; текущие свободные объемы средств Инвестиционного фонда; значение показателей, характеризующих достаточность и качество инфраструктуры и т.д.).

2. В настоящий момент существующие административные процедуры оценки и прохождения проектов, претендующих на получение бюджетных ассигнований из Инвестиционного фонда Российской Федерации, излишне затянуты и недостаточно формализованы, не установлены меры ответственности чиновников за их нарушение.

Срок получения заключений федеральных министерств на проекты может составлять от 2 до 6 месяцев, заседания Инвестиционной и Правительственной комиссии не имеют четкой периодичности, сложно спрогнозировать длительность подготовки распоряжения Правительства и подписания инвестиционного соглашения. Просрочки в принятии решений по проекту приводят инвестора к значительным убыткам.

Решить данную проблему можно двумя путями. Первый – более четко регламентировать существующую систему: разработать межведомственный административный регламент, предусматривающий процедуру прохождения проекта, параллельно внедрить систему «одного окна», когда пакет документов поступает в Минрегионразвития РФ, а дальше министерство рассылает документы по ведомствам и в четко обозначенные сроки собирает заключения.

Второй – передать часть функций по оценке проектов и подготовке пакета документов для рассмотрения Правительственной комиссией на аутсорсинг. Оптимальной структурой для выполнения таких функций может являться Внешэкономбанк, обладающий необходимым опытом и ресурсами.

В данном случае возможно:
передать Внешэкономбанк минимум функций - возложить на него обязанности «единого инвестконсультанта», что позволило бы избежать двойных расходов при подготовке проекта (оплата услуги инвестконсультанта и инициатором проекта на стадии подготовки и государством на стадии оценки); или передать Внешэкономбанку функции по оценке, обеспечению финансирования и мониторингу проектов. Это позволит существенно повысить эффективность работы инвестиционного фонда и привлекать для выполнения данных функций наиболее квалифицированные кадры.

При этом вопрос может быть поставлен шире. В настоящее время Инвестиционный фонд – единственный институт развития, который, по сути, является не институтом, а просто строчкой в бюджете. В перспективе Инвестфонд целесообразно перевести на стандартные принципы работы, с определением управляющей компании, которая будет обеспечивать функционирование фонда.

В целях увеличения доступности информации и возможности оперативной подготовки комплекта документов предлагаем на сайте Минрегиона России сформировать отдельный раздел, в котором предоставить: все утвержденные нормативные документы, регламентирующие деятельность Инвестиционного фонда РФ; контактное лицо, курирующее вопросы в части разработки финансовых моделей и осуществления финансово-экономических расчетов по инвестиционному проекту, с указанием телефона и часов для осуществления консультаций и получения ответов на возникающие вопросы в ходе разработки проекта ; систему критериев при отборе проектов; экзогенно задаваемые прогнозные данные, необходимые для оценки эффективности инвестиционного проекта.

3. Существуют избыточные требования к подготовке документации на получение бюджетных ассигнований.

• В Правилах закреплена необходимость предоставления заключения государственной экспертизы на проектную документацию по частным объектам, что ведет к возложению на инвестора обязанности вкладывать свои средства в разработку проектной документации до принятия принципиального решения об одобрении проекта, существенно повышая его риски.
Для рассмотрения заявки, государственная экспертиза проектной документации на объекты, создаваемые за счет частных средств, не является критически необходимой . Для подтверждения реальной стоимости частных объектов на этапе рассмотрения заявки и одобрения проекта Инвестиционной комиссией достаточно требуемых в соответствии с Правилами бизнес-плана и заключения инвестиционного консультанта на проект. В этой связи считаем целесообразным рассмотреть возможность об исключении обязанности предоставлять заключения государственной экспертизы на частные объекты на этапе подачи заявки на получение бюджетных ассигнований Фонда.

• В настоящее время к инвестору предъявляется требование не иметь в течение последних трех лет убытков. Это требование не имеет значительного экономического смысла. Более того, стандартной практикой реализации инвестиционных проектов предусматривается создание специальной проектной компании, которая до начала эксплуатации объектов, создаваемых в рамках инвестиционного проекта, не может генерировать положительные денежные потоки. Кроме того, в стадии строительства компания несет расходы, которые отражаются на её балансе с отрицательными значениями.

• Пункт 28 Правил формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда Российской Федерации предусматривает подачу заявителем в федеральное министерство проекта инвестиционного соглашения уже на стадии рассмотрения заявки. Однако п. 36 перечисляет инвестиционное соглашение в числе документов, которые формируются после проведения отбора проектов. Целесообразно устранить данное противоречие.

• В части корпоративного блока вопросов, касающихся прохождения проектами процедур Инвестфонда, целесообразно внести изменения в перечень требуемых документов.
С учетом того, что в рамках реализации инвестиционных проектов предусматривается создание специальных проектных компаний, которые, по своей сути не имеют никакой отчетности (налоговой, бухгалтерской, аудиторской и проч.), предлагаем рассмотреть вопрос о закреплении в Правилах необходимости отражения структуры акционерного капитала вновь созданной проектной организации, а также исчерпывающего перечня документов, которые должен представить акционер (участник) вновь созданной проектной организации .

4. В действующих Правилах отсутствует ряд принципиальных определений и положений, которые существенно тормозят реализацию комплексных инвестиционных проектов:

• В действующих Правилах отсутствует четкое определение комплексных инвестиционных проектов и критерии взаимосвязанности нескольких проектов для отнесения к категории комплексных. Существующая практика показывает, что инвесторы часто включают в проект разнородные объекты исключительно для выстраивания требуемой нормативно финансово-экономической модели проекта. Необходима корректировка п.7 Правил.

• Существующие процедуры прохождения заявок не учитывают вопросы земельного законодательства – формирование и оформление земельных участков в рамках проектов остается за инвестором. Целесообразно предусмотреть оптимизацию процедур (выкуп, кадастрирование и проч.) оформления земель в рамках проектов, получивших одобрение в Инвестиционном фонде и соответственно ставших приоритетными на государственном уровне.

• Учитывая специфику реализации инвестиционных проектов, в частности сроков их реализации, считаем необходимым предусмотреть дифференцированный подход в части установления сроков предоставления бюджетных ассигнований Фонда для финансирования конкретного инвестиционного проекта, не ограничивая его установленными постановлением Правительства России № 134 от 01.03.2008 г. 5-ю годами.

• С учетом проводимой в настоящее время реструктуризации федеральных органов исполнительной власти и создании на базе последних государственных корпораций с передачей последним лишь части функций соответствующих федеральных органов исполнительной власти, необходимо рассмотреть вопрос о расширении перечня субъектов, которые могут выступать в качестве ответственных исполнителей по проекту .

5. Ряд принятых нормативных документов по функционированию Фонду отличается низким уровнем подготовленности:

• Действующая Методика расчета показателей и применения критериев эффективности региональных проектов содержит ряд существенных недостатков, например, допущены ошибки при определении показателя бюджетной эффективности проекта, отсутствует порядок определенная добавленной стоимости, генерируемой инвестиционным проектом.

• Существующий порядок определения квот регионов приводит к тому, что разница между максимальной и минимальной квотами составляет менее 30%. Причем 88% регионов вообще попадает в диапазон с разницей квот не более 10%. Представляется, что в такой ситуации правильнее либо вообще выровнять все регионы и не делать специальных расчетов, либо сделать более реальную дифференциацию.

• Итоговые таблицы с расчетами квот и уровня софинансирования со стороны регионов, размещенные на сайте Минрегионразвития, либо содержат арифметические ошибки, либо выполнены с допущениями, отсутствующими в официальной методике.

6. Нарушены сроки разработки дополнительных документов, регулирующих функционирование Фонда, в частности:

• Не разработаны механизмы предоставления установленных действующими Правилами таких перспективных форм поддержки за счет средств Инвестиционного фонда:
- как предоставление государственных гарантий Российской Федерации,
- финансирование деятельности инвестиционных фондов, создаваемых в субъектах Российской Федерации (в качестве наиболее оптимальной структуры наполнения и функционирования региональных фондов представляется целесообразным адаптировать существующий опыт РВК).

• Более того, в проекте постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. №134» Минрегионом России внесено предложение отказаться от данных видов господдержки.

7. Существующие правила не предусматривают ряд принципиальных положений, гарантирующих права инвесторов:

• Для снятия одного из наиболее значимых барьеров при реализации проектов с привлечением средств Инвестиционного фонда необходимо объединить этапы разработки ПСД и строительства. Для Российского союза промышленников и предпринимателей особенно важна высказанная Минрегионом России поддержка в данном вопросе. Однако при разработке механизма их объединения необходимо обратить особое внимание на порядок формирования Фонда, поскольку по проектам, по которым в настоящее время разрабатывается проектно-сметная документация предварительный объем капитальных вложений за счет Бюджетных ассигнований Фонда составляет порядка 1,5 трлн.рублей, в то время как свободный остаток Фонда на данный момент составляет 17 млрд.рублей. Кроме того, для таких проектов необходимо закрепить возможность уточнения стоимости государственной части проекта после разработки ПСД.

• В связи с принятием новой редакции Правил, ряд проектов, согласованных на той или иной стадии в соответствии с постановлением «Об Инвестиционном фонде Российской Федерации» № 694 от 23.11.2005г., приостановлено по причине несоответствия новым Правилам. Целесообразно закрепить невозможность корректировки проектов, находящихся на различных стадиях согласования, в связи с изменениями Правил и иными изменениями законодательства, если это специально не предусмотрено новыми актами.

• В действующих Правилах формирования и использования бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ (постановление Правительства России №1 34 от 01.03.2008 г.) исключена возможность удорожания государственной части проекта. Однако в ходе реализации проекта его финансово-экономические параметры могут изменяться в связи с объективными, не зависящими от сторон обстоятельствами (например, существенное отличие прогнозного уровня инфляции, заложенного при определении необходимой суммы средств Фонда, и реального уровня, существенный рост цен на строительные материалы и т.д.). В этой связи предлагаем установить возможность корректировки стоимости «государственной» части проектов Фонда в процессе реализации с учетом реального официально определяемого Минэкономразвития России/Росстатом уровня инфляции.

8. Мониторинг реализации проектов осуществляется бессистемно.

Необходимо обеспечить контроль использования и результативности средств государственной поддержки, разработать и законодательно закрепить соответствующий регламент.

9. Эффективность функционирования Инвестиционного фонда РФ ограничивается отсутствием потока качественно подготовленных проектов.

В целях решения данной проблемы представляется целесообразным создание на уровне Российской Федерации специализированной структуры, ответственной за поиск и разработку перспективных инвестиционных проектов для Фонда. Данная структура должна выступать как единый центр инвестиционного развития, обеспечивая при этом следующие функции:
поиск и экспертиза перспективных проектов в регионах Российской Федерации, отвечающих установленным требованиям для финансирования через Фонд; экспертиза и формирование портфеля проектов Фонда, объединенных в пул по территориальному либо отраслевому принципу; участие в финансовом мониторинге проектов Фонда; оказание содействия органам государственной власти при формировании ключевых нормативных документов, регулирующих функционирование Фонда; оказание специализированных инвестиционных и консалтинговых услуг по проектам Фонда; повышение квалификации участников процесса формирования, одобрения и финансирования проектов Фонда.

Наиболее оптимальная форма организации подобного центра - некоммерческая организация с участием как государственных органов и организаций, так и бизнес-объединений.

10. Замечания к проекту постановления Правительства РФ «О внесении изменений в постановление Правительства РФ от 1 марта 2008 г. №134»

• Проектом постановления отменяется необходимость для инвестора обращаться к инвестиционному консультанту для получения заключений на инвестпроект, данный документ исключен из перечня документов, входящих в заявку, подаваемую инвестором в Минрегион России. В соответствии с новыми правилами качестве единого консультанта выступает Внешэконобанк, привлекаемый Министерством регионального развития после получения пакета документации от инвестора.

РСПП приветствует готовность Минрегиона России принять наши предложения в части внедрения элементов «одного окна». Отсутствие необходимости привлекать инвестиционных консультантов существенно снижает высокорисковые затраты инвестора на подготовку проектов. Но вместе с тем, необходимо отметить, что для реализации сделанных предложений в Правилах необходимо указать источник оплаты этих услуг.

• Проектом постановления предусмотрено, что отбор проектов может быть проведен только дважды в год. Такая периодичность представляется нецелесообразной. Предлагаем установить возможность проведения отбора проектов раз в квартал при условии наличия в Инвестфонде свободного остатка.

• Пункты 12 и 47 проекта фактически обязывает подтверждать непревышение расходов на проект в течение всего срока его реализации (т.е. до 10 лет) над соответствующими годовыми объемами Инвестфонда. Данное требование невозможно выполнить, т.к. объем Инвестфонда определен только на три года. Более того, прогнозный характер оценки также невозможен, в связи с тем, что порядок формирования Инвестфонда до сих пор не установлен.

• Проект содержит изменения в отношении перечня потенциальных инвесторов проектов Инвестфонда.
В соответствии с новой редакцией в качестве инвесторов по проектам Инвестфонда не могут выступать организации, в которых доля участия государства/муниципального образования превышает 25%.

Следует отметить, что в силу специфики российской экономики, весьма значительное количество компаний имеет в структуре своего капитала 25% государственных/муниципальных средств. Кроме того, эта поправка исключает возможность участия естественных монополий в финансировании создания и реконструкции объектов их деятельности.

• Проектом постановления увеличена минимальная сметная стоимость федерального инвестиционного проекта с 5 до 10 млрд.рублей.

По нашему мнению данное предложение не является обоснованным т.к. тем самым становиться невозможным реализация множества инвестиционных проектов меньшей стоимости, но имеющих общегосударственное значение .

Введение системы поддержки так называемых региональных проектов (от 500 млн.) не решает проблемы «выпадения» большой группы потенциальных проектов, в связи с тем, что действующими правилами предусмотрена система квотирования регионов, при которой размер квоты на регион по региональным проектам не превышает 1,5 млрд. рублей.

• Проектом постановления предполагается ограничение срока реализации проекта десятью и пятью (для региональных проектов) годами . Непонятна мотивировка данного предложения, т.к. большее количество важных и крупных проектов, таких как создание новых промышленных кластеров и т.п. физически не могут быть реализованы в такие краткие сроки, что обусловлено техническим процессом создания объектов в рамках таких проектов.

• Проектом постановления предусмотрено требование о включении в инвестсоглашения в качестве существенного условия положений об обеспечении обязательств инвестора по проекту.

Прежде всего, следует отметить, что формат выполнения данного требования в Проекте постановления не обозначен, что может привести к неоднозначному толкованию и неизбежной коррупции.

Что касается сути предложения, считаем его нецелесообразным. Подписывая инвестиционное соглашение с государством на бюджетное финансирование, инвестор тем самым уже берет на себя обязательства по реализации проекта. Какое–либо дополнительное обеспечение своих обязательств является экономически необоснованным и влечет за собой изъятие из оборота хозяйствующего субъекта существенного объема средств. Вместе с тем, в случае принятия данных предложений и установления обязательного обеспечения обязательств инвестора по проекту, это требование должно распространяться и на государство.