Предложения о коренной модернизации Трудового законодательства, включая обновление Трудового кодекса

(Концепция нового Трудового кодекса Российской Федерации)

Действующий в настоящее время Трудовой кодекс вступил в силу в 2002 г. Его целью было перейти от советского трудового законодательства, принимавшегося в рамках жесткого государственного регулирования экономики и наличия фактически одного работодателя - государства, к новому трудовому законодательству, которое бы адекватно отвечало на запросы начавших активно формироваться рыночных отношений и позволило бы учесть специфику многоукладной экономики.

При разработке действующего ТК РФ была сделана попытка решить довольно сложную задачу: с одной стороны, создать правовые основы саморегулирования трудовых отношений с минимальным участием в этих процессах государства, а с другой – сохранить сложившийся в советское время довольно высокий уровень правовой защищенности и гарантий трудовых прав работников, обеспечиваемых ранее государством. ТК РФ 2002 г. уже на момент его принятия рассматривался как промежуточный, способствующий дальнейшему экономическому развитию страны в переходный период, когда особенно необходимо было обеспечить баланс интересов работников, работодателей и Правительства РФ.

В связи с тем, что ТК РФ 2002 г. является результатом компромисса, его содержание наряду с большим количеством положительных черт имеет и отрицательные. Прежде всего, по сравнению с прежним трудовым законодательством действующий Кодекс обладает целым рядом важнейших новаций, таких как формирование институтов социального партнерства, его принципов, органов, механизмов ведения коллективных переговоров и пр. В Кодексе предприняты определенные новации в регулировании оплаты труда, его нормирования, а также предоставления гарантий и компенсаций. К числу положительных сторон действующего Кодекса можно также отнести включение в него норм, регулирующих защиту трудовых прав работников и разрешение трудовых споров, а также введение института самозащиты работниками своих прав.

На протяжении последнего десятилетия ситуация в экономике и, главное, в общественном сознании существенно изменялась. Соответственно в 2006 г в Кодекс были внесены масштабные изменения, направленные на его улучшение. Однако эти изменения оказались недостаточными, они не смогли преодолеть углубляющегося противоречия между необходимостью гибкого регулирования трудовых отношений, стимулирования работодателей (как крупных, так и мелких) к развитию бизнеса и стремлением максимально сохранить имеющиеся рабочие места (включая малоэффективные и те нормы, которые были приняты еще в период существования СССР, когда единым работодателем было государство).

В современных условиях сохранение подобных норм является не только препятствием к инновационному развитию экономики, но может рассматриваться как сдерживающий фактор для дальнейшего развития рынка труда, появления новых рабочих мест, создания эффективной занятости. Именно «переходный» характер нынешнего ТК РФ затрудняет использование механизмов правового регулирования трудовых отношений, успешно реализуемых странами с давно сложившимися рыночными экономиками.

Кодекс не стимулирует работодателей к созданию высокоэффективных новых рабочих мест (соответствующие показатели были низкими в годы экономического роста, еще более снизились в кризис, остаются таковыми и сейчас). Однако если процесс создания новых рабочих мест идет медленно, то это значит, что инвестиций в экономику недостаточно и инновационный потенциал не реализуется в полной мере. В результате экономика реструктуризируется и модернизируется крайне медленно.

Действующий Кодекс ориентирован в основном на крупные предприятия традиционных отраслей промышленности, он не отвечает современным реалиям и не учитывает активного развития новых разнообразных форм вовлечения граждан в трудовую деятельность. Кодекс строго регламентирует случаи заключения срочных трудовых договоров, снижая тем самым доступность рынка труда для молодежи, инвалидов, матерей с детьми и пенсионеров и др. Такой подход препятствует широкому использованию гибких режимов работы, позволяющих применять более простые формы привлечения к труду большего числа работников (например, при увеличении сезонного спроса на продукцию, товары и услуги).

Понятийный аппарат Кодекса явно устарел. Нуждаются в корректировке почти все основополагающие понятия, включая «рабочее время», «рабочий день», «рабочее место» и пр.

Действующий Кодекс оказался неспособным адекватно ответить на вызов экономического кризиса 2008 – 2009 г.г., предложив в этот период малоэффективные, долговременные и слишком затратные механизмы изменения условий трудовых договоров по инициативе работодателя (в т.ч. в части введения режима неполного рабочего времени и временного перевода работников на другую работу).

Большинство процессов изменения трудового договора, регулируемых в настоящее время Трудовым кодексом, излишне забюрократизированы, требуют дополнительных обоснований, значительного времени и финансовых затрат. Все это существенно осложняет повышение эффективности рынка труда, так как работодатель не может использовать гибкие формы занятости в условиях уже сложившихся трудовых отношений: любые возможности изменений режима труда и других условий трудового договора по инициативе работодателя строго ограничены случаями изменений организационных и технологических условий труда (ст.74 ТК РФ).

Несмотря на многочисленные недостатки действующего Кодекса, можно констатировать, что задачи, поставленные в середине 90-х годов, им выполнены, поскольку он:

- зафиксировал международные стандарты, базирующиеся на Конвенциях и рекомендациях МОТ, в Европейской социальной хартии, соблюдать которые Россия обязана как член МОТ и как цивилизованное европейское государство;

- перенял весь позитивный опыт советского регулирования труда, воспринял многие проверенные временем нормы и закрепил стандарты в сфере правового регулирования трудовых отношений;

- обеспечил баланс интересов работников и работодателей, позволяющий каждой стороне трудовых отношений чувствовать себя достойно и уверенно.

Вместе с тем, баланс интересов сторон трудовых отношений не может рассматриваться как нечто абсолютно неизменное, поскольку представляет собой динамическое равновесие, устанавливаемое в конкретно-исторической обстановке с учетом значительного числа разнообразных факторов.
Необходимость перехода на новые эффективные рыночные механизмы регулирования трудовых отношений и является одной из причин коренного реформирования действующего Трудового кодекса.

Трудовой кодекс в его нынешнем виде закрепляет в качестве одного из приоритетов необходимость сохранения рабочих мест, однако этот фактор имеет и свою обратную сторону – социальное иждивенчество и замораживание существующей структуры рабочих мест.

Кроме того, как уже указывалось, любая динамично развивающаяся экономика требует, чтобы вместо старых, малоэффективных рабочих мест создавались высокоэффективные новые. Этот процесс должен идти непрерывно. Поскольку рабочие места создаются работодателями, которые либо только начинают свою деятельность, либо растут и развиваются, высоки риски финансовых потерь и даже закрытия производства, поэтому необходимо, чтобы издержки создания и ведения бизнеса были разумными. Это одна из важных составляющих инвестиционного климата. Безусловно, его привлекательность зависит не только от трудового законодательства. Среди наиболее важных факторов можно назвать защищенность прав собственности, качество и эффективность государственного регулирования, доверие действующей правовой системе, отсутствие коррупции, доступность инфраструктуры (дороги, электрические сети и т.п.), благоприятный макроэкономический режим и т.п. Однако и трудовое законодательство играет в этих процессах не последнюю роль. Если работодатель не может быстро и адекватно реагировать на требования рыночной конъюнктуры, в короткие сроки перестроить производство и бизнес-процессы, а должен затрачивать значительные средства на поддержание неэффективных рабочих мест, ему будет невыгодно инвестировать в российскую экономику. И тогда капитал будет вложен туда, где больше гибкости, больше привлекательность и значительно выше рентабельность. Таким образом, можно сказать, что конкуренция за инвестиции – это конкуренция за рабочие места.

К такому выводу уже пришли практически все страны Западной Европы. В конце 2006 г. Европейская комиссия опубликовала Зеленую книгу «Модернизация трудового права для решения проблем XXI века», в которой подчеркивалась необходимость развития гибких трудовых отношений и реформирования трудового права таким образом, чтобы оно способствовало экономическому росту страны. В качестве одного из механизмов достижения этой цели в законодательство предлагалось внедрить систему защищенной гибкости, через которую можно повысить адаптационные способности работников и организаций, а также достичь гибкости рынка труда. Основная идея документа состояла в том, чтобы достичь «золотого треугольника»: мобильной рабочей силы в сочетании с сильной системой защиты доходов, при которых государство осуществляет гибкую политику рынка труда в сочетании современными и жизнеспособными системами социальной защиты.

Исходя из необходимости развития гибкого рынка труда, каждый из социальных партнеров должен был несколько изменить свою традиционную роль в социальном государстве. Для того, чтобы работодатели создавали новые рабочие места, государство обеспечивало возможности для своевременной подготовки квалифицированных кадров. Работники должны были активно искать новые формы применения труда. Традиционные риски по содержанию и обучению неэффективных работников, которые ранее возлагались только на работодателей, стали перераспределяться: государство стало играть более заметную роль в создании жизнеспособной системы социальной защиты на принципах частно-государственного партнерства.

После опубликования «Зеленой книги» многие Европейские государства (Дания, Германия, Франция, Эстония и др.) стали предпринимать активные шаги по реформированию трудового законодательства. Наиболее общими направлениями реформы, предпринятой европейскими странами, являются:

• изменение организации рабочего времени (расширение возможностей для введения гибких графиков, вызов работников по необходимости и др.);
• существенное расширение оснований для заключения срочного трудового договора;
• упрощение процедур изменения условий трудового договора и прекращения трудового договора по экономическим причинам;
• упрощение процедур пересмотра заработной платы в период экономической нестабильности предприятий;
• изменение подходов к основаниям прекращения трудового договора (необходимое и обоснованное прекращение договора при облегченных процедурах);
• возложение на государство солидарных с работодателем обязательств по защите доходов работников в случае окончания трудового договора и потери работы при сокращении штата.

Основой современной стратегии занятости в странах ЕС является политика, направленная на усиление гибкости рынка труда, гибкости организации работы и трудовых отношений, с одной стороны, и гарантии занятости и доходов - с другой. Основными мерами такой политики являются:

- мотивация профессиональной подготовки работников в течение всей жизни, повышение квалификации, обучения вторым профессиям, повышающим их шансы на трудоустройство при изменении конъюнктуры рынка труда;

- гибкость условий труда: организация работы и рабочего времени, механизмов формирования заработной платы и мобильности работников.

- адаптация систем социальной защиты для поддержки трудовой мобильности трудящихся.

Как и в странах Европы, в России пути достижения гибкости рынка труда должны быть сбалансированы с учетом интересов всех групп экономически активного населения – тех, кто конкурентоспособен в настоящее время, а также тех, кто оказался наименее востребованным на рынке труда.

Новый Трудовой кодекс должен внести свой вклад в дело решения задачи модернизации экономики, развития производства и создания новых рабочих мест. Одной из основных задач трудового законодательства является создание таких правовых механизмов, которые способствовали бы эффективной реализации трудовых прав работников и не влекли бы за собой потери ими работы и заработка. Поэтому весьма актуальным представляется поиск новых правовых решений, которые позволили бы с одной стороны, обеспечить гибкое регулирование труда, а с другой – способствовали бы эффективной занятости работников с помощью гибких механизмов их социальной защиты (от безработицы, от потери трудоспособности и др.).

Технологический прогресс и возросшая мировая конкуренция как следствие глобализации, изменяющийся потребительский спрос и значительный рост сектора услуг привели к тому, что работодатели нуждаются в иных, более гибких моделях организации труда. Это должно отражаться в вариациях организации труда, режимов рабочего времени и времени отдыха, применении разных систем оплаты труда (в том числе почасовой) в зависимости от этапов трудового процесса. Такие изменения создали спрос на большее разнообразие трудовых договоров, не всегда подпадающих под традиционную модель, которые должны помочь работникам адаптироваться к изменениям и использовать шансы профессионального и карьерного развития, предоставляемые инновационной экономикой.

Следует иметь в виду, что излишняя законодательная защищенность работника и предоставление ему значительных компенсаций при увольнении по экономическим причинам могут сдерживать работодателей от найма работников даже во время экономических подъемов, то есть фактически вместо защиты интересов работника ему создаются препятствия в устройстве на работу. В то же время Кодекс должен быть нацелен на обеспечение эффективной занятости работников, увеличение их конкурентоспособности и привлекательности для работодателя.

Учитывая, что проблемы и недостатки в правовом регулировании трудовых отношений носят глубокий и системный характер, представляется, что новый Трудовой кодекс должен основываться на рыночных принципах, оптимальных для экономики страны, с учетом интересов сторон социально-трудовых отношений и интересов государства, обеспечивать трудовую мобильность, высокую эффективную занятость, дисциплину труда, развитие новых современных форм занятости (дистанционная занятость и др.).

Новый Кодекс должен стимулировать создание рабочих мест с достойной заработной платой и высокой производительностью труда. Работнику, который хочет и может плодотворно трудиться, должны предоставляться максимальные возможности и преимущества в повышении квалификации, в раскрытии его личностного потенциала, в карьерном росте и повышении заработной платы.

Принятие нового Трудового кодекса Российской Федерации и приведение в соответствие с ним всех смежных законодательных актов должны способствовать гармонизации законодательства, сужению сферы неформальных трудовых отношений и соответственно – усилению гарантий трудовых прав работников. Возможности трудоустройства работников должны быть расширены за счет введения мер, стимулирующих работодателей к созданию новых рабочих мест (преференции, льготы по налогам и др.), разработки и реализации программ адаптации высвобождаемых работников в целях занятия ими новых эффективных рабочих мест.

Новый Трудовой кодекс должен базироваться на соблюдении принципов трудового права, сформулированных в Конституции РФ в соответствии с международными правовыми нормами. Незыблемыми должны остаться принцип свободы труда; запрещения принудительного труда, равенства прав и возможностей работников; права на защиту от безработицы и др. Кодекс должен быть направлен на решение следующих задач:

1. В новом Кодексе должна быть максимально расширена свобода действий работников и работодателей в трудовых отношениях при минимальном вмешательстве государства в их взаимоотношения. Основным методом регулирования трудовых отношений должен стать договорный - как на индивидуальном уровне (трудовые договоры), так и на более высоком (коллективные договоры и соглашения). При этом Кодекс должен определять права и обязанности сторон трудовых отношений и регулировать их минимальные значения (порядок установления минимальной заработной платы, максимальная продолжительность рабочего времени, минимальный ежегодный оплачиваемый отпуск, требования и стандарты по охране труда, особенности регулирования труда отдельных категорий работников и др.), устанавливать процедурные нормы, касающиеся обеспечения этих прав и обязанностей, а также формирования механизмов оперативного разрешения индивидуальных и коллективных трудовых споров.

2. В Кодексе должны найти отражение принципы социального партнерства, позволяющие максимально учесть интересы всех сторон трудовых отношений – государства, работников, работодателей и повышением их ответственности.

Основным регулятором социально-трудовых отношений на всех уровнях управления (федеральном, региональном, местном и уровне предприятия) должен стать механизм социального партнерства. При этом новый Кодекс должен определить пути и механизмы вывода социальных партнеров из возможных противоречий и разногласий. Для достижения этой задачи в Кодексе должны быть закреплены положения, определяющие место и роль социальных партнеров в сфере труда, их права и обязанности, механизмы ведения переговоров, механизмы эффективного урегулирования конфликтов. В целях эффективного урегулирования коллективных трудовых споров должны быть в значительной степени расширены полномочия отраслевых, региональных и других комиссий по социально-трудовым отношениям.

Принятие работодателями дополнительных социальных обязательств должно производиться на основе добровольности с учетом интересов сторон и реальности выполнения этих обязательств.

В целях учета интересов всех работников предприятия крайне важной представляется задача создания единого представительного органа работников. В диалоге с работодателем по вопросам социально-трудовых отношений должны участвовать представители от всех профсоюзов, созданных на этом предприятии, а также иные представители, свободно избранные работниками в соответствии с законодательством. При этом работодатель не может вмешиваться в создание и деятельность представительных органов работников путем их финансирования или иным путем, а также не может управлять ими и делегировать своих представителей в их состав. Представители работников не могут быть одновременно представителями работодателя при коллективных переговорах и не могут зависеть от работодателя при выработке общего мнения работников предприятия.

В диалоге с представителями работников по вопросам социально-трудовых отношений должны участвовать надлежаще уполномоченные представители работодателей. При этом необходимо разработать правовые формы, в которых будет осуществляться такое представительство.
Коллективные договоры и соглашения должны содержать исключительно те положения, которые улучшают законодательство либо устанавливают механизмы его применения в общих интересах работников и работодателя.

Кодекс должен обеспечить эффективный государственный контроль за соблюдением гарантий, установленных работникам и работодателям законодательством, коллективными договорами и соглашениями.

3. Кодекс должен стимулировать переход работающих из сферы неформальной занятости в сферу трудовых отношений путем введения новых форм занятости, связанных с развитием инновационной экономики, содействия созданию эффективных рабочих мест с высокой производительностью труда и достойной заработной платой. Возможности трудоустройства работников должны быть расширены за счет введения дополнительных мер (федеральных и региональных), стимулирующих работодателей к созданию новых рабочих мест (преференции, льготы по налогам и др.).

4. Кодекс должен способствовать выявлению требований работодателей к актуальному составу профессий и компетенциям работников, их закреплению в профессиональных стандартах профессий и своевременной трансляции в систему профессионального образования. К использованию профессиональных стандартов надо переходить постепенно, по мере замещения этими стандартами действующих в настоящее время квалификационных справочников профессий.

5. Работникам с наиболее высокой эффективностью труда должны быть предоставлены максимальные возможности и преимущества в повышении квалификации, раскрытии личностного потенциала, карьерном росте и предоставлении социально-трудовых льгот.

6. Стимулирующая функция заработной платы должна быть усилена. Зарплата работника с высокой производительностью труда должна существенно отличаться от зарплаты работника, не желающего трудиться эффективно.

7. Минимальная заработная плата работников должна устанавливаться с учетом климатических условий в местах работы и проживания работников. При этом Трудовой кодекс и иные нормативные правовые акты не должны устанавливать размеров повышения заработной платы (надбавок, доплат, районных коэффициентов и др.), эти вопросы должны решаться в рамках, определенных коллективными договорами и соглашениями.

8. Новый кодекс должен облегчить работодателю возможность расторжения трудового договора с малоэффективными работниками при обоснованных экономических затратах.

9. Кодекс должен быть адаптирован к возможным кризисным явлениям, в нем должны быть установлены механизмы, способствующие повышению устойчивости предприятий в период экономической нестабильности (временный перевод работников к другому работодателю с приостановкой основного трудового договора, упрощенное введение временного режима неполного рабочего времени и др.).

Одновременно должны быть разработаны эффективные механизмы адаптации высвобождаемых работников (на условиях государственно-частного партнерства) в целях создания возможностей скорейшего занятия этими работниками новых эффективных рабочих мест.

10. Для малого бизнеса как одного из ключевых секторов экономики, генерирующего новые рабочие места, должны быть установлены особенности в регулировании трудовых отношений (упрощение увольнения работников по инициативе работодателя при экономических трудностях; сокращение установленных сроков предупреждения работников о предстоящих увольнениях и изменениях условий труда; уменьшение выходных пособий; замена аттестации рабочих мест по условиям труда декл�