Версия для слабовидящих
Внезапное решение правительства заморозить накопительную часть пенсий вызывает недоумение: о чем они вообще там, в Кремле и Белом доме, думают? «Ведомости» попробовали ответить на этот вопрос
Народ в шоке. В Пенсионный фонд приходят бабушки и требуют объяснить, какую пенсию у них отнимают«, — рассказывает советник президента Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов Валерий Виноградов. «Многих россиян озадачило решение правительства», — дипломатично завершает НТВ сюжет о том, что заморозка пенсионных накоплений даст бюджету 244 млрд руб., которые пойдут на борьбу с кризисом. «Известно о подготовке целых шести новых законов, прикрывающих “пенсионный маневр” правительства», — волнуется газета «Читай и думай, Сызрань». «Народ делает единственный вывод: деньги отнимут, мы опять останемся ни с чем», — пугает «АиФ-Челябинск». Пенсионная система в России — дебри, в которых любой будущий пенсионер ногу сломит, заключает «Пермский обозреватель»: «Видимо, единственная цель властей — окончательно запутать граждан в изменениях пенсионной системы, чтобы в нужный момент воспользоваться их средствами, отложенными на будущее».
Людей действительно запутали: сначала объявили, что до конца года надо успеть выбрать, сколько отчислять в накопительную часть — 2 либо 6%, потом сообщили, что у молчунов накопительных взносов вовсе не будет, наконец — что в 2014 г. этих взносов не будет у всех. Деньги направятся в распределительную систему, т. е. будут потрачены на текущие выплаты пенсий, а граждане вместо денег получат прибавку пенсионных прав на страховом счете (пересчет этих прав в деньги — отдельная тема). Получив незапланированные деньги, Пенсионный фонд России (ПФР) сможет в этом году меньше взять из бюджета, а бюджет пополнит свой антикризисный резерв.
Многие назвали это решение конфискацией, президенту Владимиру Путину даже пришлось публично пообещать, что никакой конфискации не будет. Но сути дела это не меняет, и брать на себя ответственность за пенсионные решения в кабинете министров не хочет никто. В Минфине кивают на социальный блок правительства: они вечно жалуются, что мало денег, вот и забрали взносы. А нам-то что с этого антикризисного резерва — мы ведь денег не получим, открещиваются те: это финансово-экономический блок затеял зачистку рынка негосударственных пенсионных фондов (НПФ), вот с них и спрос. В финансово-экономическом блоке хватаются за сердце: «Да вы что?! Мы сделали все, чтобы решение о моратории на взносы смягчить!»
Поговорив с чиновниками — участниками пенсионной реформы и проанализировав связанные с ней документы, «Ведомости» попытались разобраться в том, кто все это придумал и какой логикой при этом руководствовался. Надо оговориться, что представители основных действующих лиц версию, изложенную ниже, не комментируют.
Как решали
Участникам сентябрьского совещания по бюджету в Ново-Огареве очень не хотелось произносить слово «секвестр». Но было похоже, что без жестких решений не обойтись. Надежды на восстановление экономики в III квартале не оправдались: почти все макропоказатели — в минусе или на нуле, обостряется ситуация даже в прежде благополучных регионах. Прогноз роста экономики на 2014 г., и так сниженный на треть — с 4,3 до 3%, основан на зыбких предположениях о росте спроса на кредитование. Ответственный за кредитование ЦБ прогнозирует 2%.
Минфин уже предложил сократить большинство расходов на 5%, поджали даже госпрограмму вооружений, но теперь речь шла о сокращении на 10%. Мера при отсутствии явного кризиса чрезвычайная. Но доходов едва хватает даже на урезанную расходную часть, и они посчитаны по максимуму: в них учтены успехи, которые могут быть еще и не достигнуты (например, по борьбе с фирмами-однодневками) и решения, которые еще не факт, что будут приняты (например, отмена льгот по НДС на некоторые товары или прекращение беспошлинной поставки нефти в Казахстан). И в любом случае в бюджете не остается практически никакого резерва на случай, если ситуация ухудшится: в зоне риска — рынок труда, нужны программы занятости для моногородов, поддержка малого бизнеса и т. д.
Не хватило доходов и социальному блоку, но социальный вице-премьер Ольга Голодец предложила выход. У бюджета есть потенциальный доходный источник — пенсионная система. Пока в НПФ наводят порядок и строят систему гарантирования накоплений, логично ввести двухлетний мораторий на перечисление денег в НПФ и управляющие компании (УК). Граждане ничего не теряют — их деньги по крайней мере не украдут, а бюджет выигрывает 400 млрд руб. в год (представитель Голодец отрицает, что она предложила источник).
Президент идеей заинтересовался. Но она понравилась не всем. Это немыслимо: людям объявили о праве выбора, а теперь, получается, его лишают; это полный пересмотр всех заявленных правил, он подорвет доверие к пенсионной системе, возмутились председатель ЦБ Эльвира Набиуллина и министр экономики Алексей Улюкаев. Последний предложил компромиссный вариант: пусть граждане выбирают не между 2 и 6% накопительного взноса, а между 0 и 6% — если человек не верит в накопительную систему, пускай вовсе из нее уходит в распределительную. Прикинули: если 0% вводить по умолчанию, это даст примерно 120 млрд руб.
Можно и нужно сделать больше, настаивала Голодец. Перечислять 6% в НПФ, не проверив добросовестность фондов, — безумие, нужен заслон. Президент опять поддержал: потом будет полстраны обманутых вкладчиков. Компромисс предложил первый вице-премьер Игорь Шувалов: проверка и прием НПФ в систему гарантирования накоплений начинаются с января 2014 г., процесс можно растянуть на два года, а деньги давать только тем, кто уже принят в систему, а до того направлять, например, в ВЭБ.
Сокращение госрасходов на 10%, предложенное Шуваловым и министром финансов Антоном Силуановым, не приняли — не так уж все плохо. А если так плохо, то и те же накопительные взносы можно попридержать до конца года: де-юре получится, что их никто не отбирал, а де-факто — их никто пока не получит.
Прикинули: вместе с 0% для молчунов это даст 300 млрд руб.
Поделить эти деньги на совещании не успели. Президент что-то такое сказал: сами добыли — сами и думайте.
Как делили
Итоги встречи у президента ее участники, видимо, поняли по-разному. На совещании у экономического вице-премьера Шувалова обсуждали поправки о продлении права выбора накопительного взноса в формате 6-0 до 2015 г. и о двухлетнем моратории на перечисление взносов в частные структуры: взносы передавались ВЭБу, пока НПФ и УК вступают в систему гарантирования. У социального вице-премьера Голодец в это время шли совещания по распределению «добытого» на социальные нужды.
С предложениями к президенту ходили министр финансов Антон Силуанов и министр труда Максим Топилин, оба вице-премьера находились за границей. Министры, вернувшись с приема, расстроили своих начальников: первый — сообщением, что накопительные взносы фактически ликвидируются на год, второй — что социальному блоку не достанется никаких денег: ПФР сократят бюджетный трансферт. Решение было настолько внезапным, что о нем не знал даже центральный аппарат ПФР, сотрудникам которого пришлось переверстывать бюджет ПФР за сутки до отправки в Госдуму. Впрочем, ровно то же пришлось делать с федеральным бюджетом Минфину.
Однако парадоксальным образом это решение оказывалось по-своему выгодным всем сторонам, признаются собеседники «Ведомостей». Минфин экономит на трансферте ПФР и получает бюджетный резерв, не распределенный на конкретные расходы. Министерства социального блока — возможность претендовать на эти средства ближе к концу года. Финансово-экономический блок — рычаг для ускорения реформ рынка пенсионных накоплений, в противном случае процесс мог бы затянуться.
По одной из последних версий законопроекта, в 2014 г. накопительные взносы поступают только в те НПФ, которые вошли в систему гарантирования, иначе они направляются в страховую часть пенсионного счета.
Конечно, то, что решение о временной отмене накопительных взносов принимается без серьезных обсуждений, говорит о плохом состоянии институтов и это риск, но непринятие такого решения — еще больший риск, рассуждает федеральный чиновник. Через год-два, ближе к выборам, принимать жесткие решения будет уже опасно. А за эти год-два финансовый рынок обретет новое качество — зачистка и консолидация ждут не только пенсионные фонды, но и страховщиков, и паевые инвестиционные фонды, и банковскую сферу. К выборам 2018 г. о заморозке накоплений все уже забудут, зато в стране появятся качественные финансовые институты, а в сочетании с низкой инфляцией они формируют иную модель экономического роста: у людей появится стимул больше сберегать, у экономики — длинные деньги.
Но не все столь оптимистичны. Финансовые рынки, в том числе рынок госдолга, недополучат в 2014 г. примерно 500 млрд руб., отмечает Владимир Осаковский из Bank of America Merrill Lynch (столько было бы, если бы взнос в 6% остался у всех). Кроме того, велика вероятность, что временный трансферт пенсионных сбережений в бюджет станет постоянным, опасается он.
Как запутались
Возвращение к вопросу об отмене обязательной накопительной пенсионной системы в России вполне возможно, потому что в правительстве есть два различных взгляда на то, как вообще должна развиваться пенсионная система.
Социальный блок правительства считает, что ничего лучше распределительной системы — договора поколений — в мире не придумано: поколения обмениваются друг с другом частью своего дохода. Финансово-экономический блок возражает: такая система работала в прошлом веке, когда каждое новое поколение (плательщики) по численности превышало предыдущее (пенсионеров), а возраст выхода на пенсию во многих странах был завышен в сравнении с продолжительностью трудовой жизни, поэтому по мере роста благосостояния стран его даже снижали. С ухудшением демографии распределительная система работает все хуже: каждое следующее поколение вынуждено платить больше, чем предыдущее, а получать — меньше. Для поддержания равноценного «обмена поколений» ставка взносов через три десятка лет должна превысить 40%, подсчитывали в Экономической экспертной группе. За сохранение и развитие накопительной системы ратует все экономическое сообщество, включая международные организации. Западная Европа уже столкнулась с угрозой кризиса распределительных систем: пенсионные обязательства государств перед ныне живущими поколениями впятеро превышают госдолг еврозоны, сохранение системы в неизменном виде потребует к середине века увеличить тариф пенсионных взносов до 60%.
Социальный блок возражает: для России демографическая проблема надуманная. Экономисты пугают, что к 2030 г. на 10 пенсионеров останется 11-12 работников — а сейчас разве не так? На 40 млн получателей пенсий 48 млн плательщиков взносов. И в обеих категориях есть резервы. Треть пенсионеров — досрочники, за них нужно вводить повышенный тариф. А треть рынка труда сидит в тени: если бы сейчас взносы платили за всех занятых — более 70 млн человек, то и пенсии могли бы быть гораздо выше, и проблема дефицита ПФР бы не стояла. Накопительная система, конечно, должна быть, но добровольная, а не обязательная, рассуждает чиновник социального блока, незачем отвлекать у государства ресурс. «Огромный объем бесплатных денег — бесплатных, ведь гарантирован только номинал, — уходит непонятно куда», — возмущается он. В добровольных схемах граждане бы ходили и приценивались сами, кто и на каких условиях накопит им на пенсию, в корпоративных системах работодатели будут требовать отчета с инвесторов за каждый рубль, уверен чиновник. Стратегия Минтруда предполагает, что, если государство поддержит корпоративные пенсионные системы, в частности, налоговыми льготами, количество их участников к 2025 г. вырастет более чем втрое — до 25 млн человек.
«А те 25 млн человек, которые уже выбрали для себя обязательные накопления, мы куда денем?» — интересуются в финансово-экономическом блоке. Представления о возможностях корпоративных систем завышены, рассуждает руководитель одного из НПФ: у крупных корпораций пенсионные планы уже есть, потенциал исчерпан — этот рынок не растет: число участников негосударственной системы пенсионного обеспечения в последние шесть лет варьируется в пределах 6,6-6,8 млн человек. И одними налоговыми льготами тут не обойдешься — в других странах успешное развитие частных накопительных систем подкреплено их юридической или фактической обязательностью (через соглашения на отраслевом или национальном уровне): такой режим действует в 17 из 34 стран ОЭСР. В Финляндии, Исландии, Норвегии, Швейцарии обязательными корпоративными пенсионными планами охвачено 70-80% работающих.
Переход от распределительной системы к накопительной сложен на первом этапе, когда работающее поколение уже платит накопительные взносы, а уходящее на пенсию накоплений еще не имеет. В этом случае бюджет — как сейчас в России — компенсирует пенсионерам то, что работающие им «не доплатили», а направили себе «на будущее». Бывает, что во время бюджетных кризисов правительства стараются с себя подобное «обременение» снять, а заодно получить дополнительный доход, выбирая для этого способы в зависимости от уровня своего развития. Страны Восточной Европы встретили кризис непомерно высоким госдолгом и дефицитом бюджета. Первой в 2011 г. национализировала накопления граждан Венгрия — средства пошли на сокращение госдолга, достигшего на тот момент 80% ВВП. Польша в сентябре этого года объявила, что активы НПФ, вложенные в гособлигации, подлежат возврату в бюджет: государство, конфискуя у фондов бумаги, которые само же им и продало, намерено сократить госдолг на 8 п. п. до 45%. На долю гособлигаций в частных фондах приходится около половины пенсионных накоплений польских граждан. Кроме того, в 2014 г. им отведено три месяца для выбора — остаться в накопительной системе или вернуться в распределительную, объявлено о повышении пенсионного возраста с 65 до 67 лет при жестких мерах на рынке труда (так, работодателям фактически разрешено устанавливать 12-часовой рабочий день). Эстония на два года вводила мораторий на накопительные взносы — все отчисления шли в распределительную систему, сейчас взнос в 4% возвращен. В Словакии накопительный взнос был сокращен с 9 до 4% в пользу солидарной системы.
У социального блока правительства есть и более простые аргументы в пользу обязательной распределительной и добровольной накопительной системы: он исходит из того, что нынешние накопления в НПФ и УК просто разворуют. Социальные чиновники убеждены, что поступают ответственно, возвращая деньги в солидарную систему и защищая этим граждан. «Вся страна радуется!» — охарактеризовал реакцию на перевод накопительных взносов в страховую часть чиновник Минтруда.
«Пенсионные реформаторы постоянно говорят о своих инициативах, что со всеми их согласовали, что общество относится позитивно. Я пытался поискать это общество, и, честно сказать, я этого общества не нашел», — иронизирует федеральный чиновник, не принадлежащий ни к одному из конкурирующих блоков.
Финансово-экономический блок оценивает масштабы возможной дыры в НПФ в 5 млрд руб. — примерно 0,5% активов. А в заморозке накоплений видит однозначный рост рисков для экономики: рассчитывая на инвестиции, страна дает инвесторам сигнал о конфискации. Ответственность государства — в соблюдении предсказуемости своих действий и неизменности своих обещаний, замечает федеральный чиновник: нельзя решать за людей, нельзя менять правила игры в одностороннем порядке. Споры двух блоков снова, как и год назад, когда накопительный взнос чуть не отрезали до 2% у всех, — это споры не о конфигурации пенсионной системы, а о модели развития государства: ставке на патернализм и распределение или на институты и развитие.