Версия для слабовидящих
23 августа 2017 года в адрес руководителя Федерального агентства по туризму были направлены замечания и предложения к проекту Концепции федеральной целевой программы, подготовленные с учетом обсуждения данного проекта на заседании Комиссии РСПП по туризму и индустрии гостеприимства, прошедшего 26 июля с.г. Ниже публикуется полный текст замечаний и предложений к проекту концепции ФЦП.
Предложения и замечания к проекту Концепции федеральной целевой программы, предусматривающей реализацию мероприятий по созданию туристских кластеров в Российской Федерации, начиная с 2019 года.
При разработке проекта Концепции новой федеральной целевой программы развития внутреннего и въездного туризма, опубликованной 14 августа 2017 г. на федеральном портале проектов нормативных правовых актов http://regulation.gov.ru, частично учтены замечания и предложения, высказанные на заседании Комиссии РСПП по туризму и индустрии гостеприимства 26 июля 2017 года, в особенности в отношении увеличения объемов финансирования ФЦП.
По мнению членов Комиссии немаловажно, что Концепция опирается на опыт действующей ФЦП и предусматривает использование таких новых механизмов поддержки туриндустрии, как субсидирование пакетных туров на российские курорты, части расходов на выплату процентов по кредитам на оснащение туристских комплексов, закупки современных круизных судов и туристских автобусов, грантовую поддержку «общественных и предпринимательских инициатив, направленных на развитие объектов туристской инфраструктуры, в том числе на базе народных художественных промыслов» (стр. 30 проекта Концепции).
Вместе с тем, ряд методологических вопросов разработки Концепции, а, соответственно, и очередной программы, остаются открытыми. Первый из них относится к самому названию нового проекта – «Концепция Федеральной целевой программы, предусматривающая реализацию мероприятий по созданию туристских кластеров, начиная с 2019 года» (далее – Концепция).
В названии проекта тем самым подчеркиваются два важных аспекта: целью программы является создание туристских кластеров и срок окончания ее действия пока не определен. Хотя далее на стр. 20 говориться, что: «Период реализации программы, определенный на 2019–2025 годы является необходимым и достаточным для получения ощутимых, общественно значимых результатов».
В этой связи следует подчеркнуть, что целю программы может быть увеличение турпотоков, доходов от туризма, его вклада в ВВП и т. д., что нашло отражение в целевых показателях Концепции. Но не создание кластеров, ибо сами по себе они являются не целью, а средством ее достижения. Тем более, что по сути кластерный подход (с учетом его определения на стр. 18 Концепции) есть не что иное, как просто комплексное туристское освоение территории на основе принципов устойчивого развития.
Как согласно Концепции должна строиться новая ФЦП? На первом этапе отобраны 15 приоритетных туристских направлений – дестинаций: «Серебряное ожерелье» и «Русская Балтика» на Северо-Западе страны, «Центральная Россия», «Черноморское побережье», «Северный Кавказ», «Каспий», «Волжский путь», «Приволжье», «Русская Арктика», «Урал», «Сибирь», «Байкал», «Амур», «Приморье», «Камчатка-Сахалин».
Далее дестинации разбиваются на кластеры, которые формируются в основном по заявкам субъектов РФ, содержащих в т.ч. предложения по финансированию соответствующих инвестиционных проектов на основе принципов государственно-частного партнерства из расчета 2,2 руб. внебюджетных инвестиций на один рубль бюджетных ассигнований (стр.26).
Подход с точки зрения привлечения частных инвестиций и стимулирования предпринимательской инициативы логичный, и как механизм его в новой программе надо использовать. Но нельзя им ограничиваться, поскольку, учитывая, что 15 дестинаций охватывают большую часть территории страны, получается, что средства из федерального бюджета приходят туда, где нашлись деньги для финансирования проекта в региональном, а, возможно, и в местном бюджетах, и, соответственно, частный инвестор.
Таким образом, создание кластеров и сами инвестиционные проекты инициируются «снизу». Но для развития въездного и внутреннего туризма не менее актуальна реализация стратегических проектов, выходящих за рамки конкретного кластера: сетевых, маршрутных, инновационных, которые должны разрабатываться на федеральном уровне.
Например, хорошо известно, насколько остро стоит проблема создания гостиниц и туристских комплексов на особо охраняемых территориях и в зданиях, являющихся памятниками архитектуры, особенно, когда речь идет о многочисленных дворянских усадьбах. Хорошо известен опыт, созданной еще в 1928г. испанской государственной компании «Paradores», управляющей сегодня сетью из 93 гостиниц, большинство из которых расположены в исторических зданиях.
В России давно назрела необходимость создания подобной компании, которая бы реализовала аналогичный сетевой усадебный проект. Но без инициативы и поддержки со стороны государства силами одних частных инвесторов такой проект просто не потянуть. Поэтому представляется логичным включить его разработку и реализацию, по крайней мере на стадии startup, в проект новой ФЦП. Это способствует и сохранению культурного наследия, и созданию соответствующего сетевого турпродукта
Известно, как сложно обстоит дело с развитием туризма в национальных парках и заповедниках. Почему не инициировать в рамках ФЦП создание сети современных сезонных туристских кемпингов, хотя бы в национальных парках, включая и глэмпинги, которые позволяют за счет современных технологий обеспечивать комфортное пребывание в природной среде, включая места трудно доступные, но популярные с туристкой точки зрения. Тем более, что в 2016г. Ростуризм заключил соглашение с Минприроды о сотрудничестве в вопросах развития сельского и экологического туризма.
Так же давно назрел проект создания сети быстровозводимых модульных гостиниц уровня 2-3*, который бы, в том числе благодаря низким удельным затратам позволил оперативно увеличивать качественный номерной фонд в тех городах и регионах страны, где его остро не хватает на фоне растущих туристских потоков.
Благодаря участию государства были бы технологически, экономически и юридически отработаны механизмы создания таких новых типов коллективных средств размещения, которые затем могли широко применяться предпринимателями самостоятельно.
Почему в рамках ФЦП вместе с Минтрансом и регионами не осуществить комплексное туристское обустройство хотя бы одного круизного маршрута, хотя бы одной автотрассы федерального значения? Созданная Ростуризмом Рабочая группа по развитию автомобильного туризма ведь активно занимается этим вопросом.
Почему, заручившись поддержкой Минтранса, не создать сеть опорных туристско-информационных центров в международных аэропортах и на крупнейших вокзалах страны?
Ответ простой - потому, что это гораздо сложнее, чем рассматривать проекты, представленные регионами. Инициированные центром проекты придется самим разрабатывать, согласовывать с многочисленными министерствами и ведомствами, готовить дополнительные распорядительные правительственные документы, искать инвесторов, договариваться с региональными властями, которые в этом случае будут выступать уже не в роли просителей и могут выдвигать свои условия.
Это управленческая задача другого уровня сложности. Но реализация таких проектов открывает новые возможности для развития конкретных видов туризма. В этой связи следует отметить, что наряду с «географическим каркасом» программа должна опираться на структуру приоритетных видов туризма, направленна на решения ключевых проблем каждого из них.
Так, в разделе, посвященному продвижению туристского продукта и дестинаций, важно не просто перечислить возможные формы организации такой работы, а четче сформулировать задачи.
Например, по итогам состоявшегося 26 августа 2016 г. заседания Президиума Государственного совета Российской Федерации, на Ростуризм возложена задача продвижения на туристском рынке санаторно-курортного продукта. Почему в рамках Концепции не поставить разработчикам будущей ФЦП задачи отразить в разделе маркетинга две важнейшие в этом отношении темы. Первая, - популяризация санаторно-курортного лечения, как такового, обязательно совместно с Минздравом, в том числе путем распространения рекламно-информационных материалов в стационарах, амбулаторно-поликлинических учреждениях и медицинских СМИ. И вторая, - особенно активное продвижения санаторно-курортного продукта в межсезонье с учетом сезонных скидок.
Концепция, ведь, для того и разрабатывается, чтобы в ней внятно прописать цели, задачи и основные алгоритмы их решения, которые в ФЦП будут затем подробнее раскрыты и расписаны по мероприятиям, расходам, смежникам и т.д.
Обращает на себя внимание отсутствие среди основных направлений реализации будущей программы такого важнейшего направления, как повышение качества туристского обслуживания. Фактически он заменен направлением «Развитие отраслевой системы подготовки и повышения квалификации специалистов индустрии туризма».
Работа по повышению качества обслуживания с подготовкой кадров конечно связана, но только к ней не сводится. Многое здесь зависит от использования современных технологий, ассортимента предлагаемых сервисов, качества используемого оборудования, транспортных средств и т.д.
И разработчики проекта Концепции это понимают, что видно из того, какие мероприятия они предусмотрели для реализации названного направления:
«- развитие методического и программного обеспечения отраслевой системы подготовки и повышения квалификации специалистов индустрии туризма;
- развитие технического и технологического обеспечения развития туристской отрасли;
- реализация комплекса мероприятий в области повышения профессионального мастерства и внедрения высоких стандартов туристско-рекреационного обслуживания» (стр. 21).
При этом первый и третий из этих пунктов сильно пересекаются между собой, а второй - «развитие технического и технологического обеспечения развития туристской отрасли», далеко выходящий за рамки тематики подготовки кадров, в Концепции практически не раскрывается.
Зато наличие этого пункта говорит о том, что изначально повышение качества туристских услуг, как одно из пяти основных направлений реализации нового ФЦП, в проекте Концепции присутствовало. А в действующей программе это, вообще, одно из трех основных направлений. Но понятно, что проще провести курсы повышения квалификации работников туриндустрии по всей стране, чем системно заниматься вопросами совершенствования качества туристского обслуживания. О чем наглядно свидетельствуют предлагаемые разработчиками проекта показатели эффективности работы по данному направлению, представленные в Приложении 1:
«- Количество реализованных программ дополнительного профессионального обучения и повышения квалификации для специалистов сферы туризма Российской Федерации (единиц, нарастающим итогом за весь период действия Программы);
- Доля специалистов индустрии туризма, прошедших повышение квалификации и переподготовки кадров от общего количества занятых в сфере туризма, в том числе по субъектам Российской Федерации, реализующих инвестиционные проекты по созданию туристских кластеров
- Количество специалистов индустрии туризма прошедших подготовку и повышение квалификации (нарастающим итогом за весь период действия Программы)» ( стр.44).
Согласно Приложению 3, расходы на эти цели проектом Концепции предусмотрены в размере 4,2 млрд. руб. Повышать квалификацию, конечно надо, но от такой постановки задачи далеко не только до комплексного повышения качества туристского обслуживания, но и до совершенствования системы подготовки кадров.
Есть, например, конкретная проблема – острейший дефицит гидов с редкими языками. При таких запросах на финансирование можно, наконец, начать вплотную заняться этим вопросом совместно с Минобрнауки, и турбизнесом? И, - отчитаться по итогам выполнения мероприятия показателем численности подготовленных гидов, пришедших работать в отрасль. Так и уровень языковой подготовки в туристских вузах поднимется, и качество экскурсионного обслуживания выиграет.
Вообще, к вопросу индикаторов и показателей Концепции надо вернуться самым серьезным образом. Например, целевые индикаторы выполнения ФЦП в проекте Концепции представлены следующим образом:
Объем туристских услуг, оказанных населению,
Объем услуг гостиниц и аналогичных средств размещения, оказанных населению
Туристский поток,
в том числе:
Численность граждан России, размещенных лиц в коллективных средствах размещения, по полному кругу хозяйствующих субъектов,
Въезд в Российскую Федерацию (дальнее и ближнее зарубежье)» (Приложение 1, стр. 43).
При этом надо учитывать, что в объем туристских услуг, оказанных населению, включается реализация зарубежных туров, выделить которые в структуре продаж, при сегодняшнем состоянии статистики будет крайне проблематично. Такого показателя, как «туристский поток» в статистике не существует. «Въезд в Российскую Федерацию», особенно из стран «ближнего зарубежья», включает международные прибытия с целью трудоустройства, которые к туристским поездкам не относятся.
При том, что основным направлением реализации ФЦП определено развитие инфраструктуры, в проекте (Приложение 1) отсутствуют целевые индикаторы, характеризующие развитие коллективных средств размещения. Нет в таблице и индикаторов, отражающих занятость в индустрии туризма и финансовые результаты работы функционирования туриндустрии.
С учетом существующего состояния статистики в качестве целевых индикаторов ФЦП целесообразно было бы использовать следующие показатели:
- Число номеров коллективных средств размещения (КСР),
в т.ч.: число номеров в КСР, прошедших в установленном порядке классификацию;
- Численность лиц, размещавшихся в КСР,
в т.ч.: иностранных граждан;
- Число ночевок в КСР,
в т.ч.: ночевок иностранных граждан;
- Доходы КСР;
- Уровень загрузки номерного фонда КСР;
- Сумма налогов и сборов, перечисленных КСР (как вариант, - гостиницами и аналогичными средствами размещения) в консолидированный бюджет Российской Федерации;
- Численность международных туристских прибытий,
в т.ч. из стран дальнего зарубежья;
- Численность занятых в сфере туризма, включая работников КСР.
- Доля туристкой индустрии в формирование ВВП Российской Федерации.
При этом, с точки зрения мониторинга функционирования туристского рынка важно предусмотреть проведение в рамках ФЦП репрезентативных выборочных обследований с целью определения потребительских расходов, путешествующих по стране российских и иностранных туристов. А также, - соотношение туристов, проживающих в коллективных средствах размещения и размещающихся в неклассифицированном «частном секторе».
Без этих данных невозможна обоснованная с точки зрения статистики количественная оценка туристских потоков, а так же вклада туриндустрии в формирование ВВП. Кроме того, проведение таких обследований позволит наладить мониторинг качества туристского обслуживания.
В перечень целевых показателей проекта Концепции по направлению «Развитие туристско-информационного комплекса Российской Федерации» (стр.44) целесообразно добавить:
- число номеров в коллективных средствах размещения, введенных в эксплуатацию в результате нового строительства и реконструкции КСР в рамках реализации программы;
- число созданных новых кластеров.
Вместо Задача 2 «Развитие отраслевой системы подготовки и повышения квалификации специалистов индустрии туризма» (стр.44) и соответствующего направления реализации ФЦП РСТ предлагает вернуть в качестве одного из основных направлений «Повышение качества обслуживания», включив в него, помимо, подготовки кадров в более актуальной его постановке, задачи совершенствования обслуживания в части создания современных туристских сервисов, транспортного, экскурсионного обеспечения, развития той же туристской навигации, исключив соответствующий показатель из следующего раздела таблицы Приложения1.
Целевые показатели реализации «Задачи 3 «Продвижение туристского продукта Российской Федерации на мировом и внутреннем туристских рынках» (стр.45) с точки зрения эффективности реализации ФЦП мало информативны.
Показатели выполнения «Задачи 4 «Реализация мер по стимулированию развития отрасли внутреннего и въездного туризма» (стр.45) характеризуют расходование бюджетных средств, а не полученные результаты поддержки бизнеса.
Следует отметить так же необходимость более квалифицированного анализа в рамках II раздела проекта ФЦП ключевых процессов развития российского туристского рынка на современном этапе, а так же специализации дестинаций в разрезе видов туризма в III раздел проекта.
В перечень актуальных проблем развития въездного и внутреннего туризма на стр.16 целесообразно добавить в качестве одних из важнейших проблем: рост фискальной нагрузки на доходы КСР, длительные сроки окупаемости капитальных вложений, дефицит круизных судов и современных туристских автобусов, высокую стоимость пассажирской перевозки на туристских направлениях и др.
В целом, как отмечалось на заседании Комиссии РСПП по туризму и индустрии гостеприимства 26 июля 2017 г., проект Концепции новой федеральной целевой программы развития внутреннего и въездного туризма нуждается в серьезной доработке.
Со свой стороны члены Комиссии готовы участвовать в дальнейшем обсуждении проектов Концепции, самого ФЦП, и выражают глубокую заинтересованность в том, чтобы соответствующие документы сыграли весомую роль в развитии внутреннего и въездного туризма в России.
По материалам RATA-news.