Позиция РСПП о совершенствовании правового регулирования контрольно-надзорной деятельности при осуществлении экономической деятельности

Регулирование контрольно-надзорной сферы в Российской Федерации в последние годы осуществляется на основе Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ), вступившего в силу в 2009 году и направленного на упорядочение контрольно-надзорных отношений, установление определенного правового режима при проведении каждого из видов контроля.

Федеральным законом № 294-ФЗ введен ряд важных гарантий защиты прав и законных интересов предпринимателей: планирование проверок, предварительное согласование с органами прокуратуры проведения внеплановой выездной проверки, недопустимость взимания платы органами контроля, особенности проведения проверок в отношении членов саморегулируемых организаций и т.д.

В то же время, пока недостаточно широко применяются предусмотренные Федеральным законом № 294-ФЗ возможности отмены результатов проверки в случае грубого нарушения порядка ее проведения, а также меры административной ответственности за несоблюдение должностными лицами контролирующих органов требований законодательства о государственном контроле (надзоре) (ст. 19.6.1 КоАП РФ).

Существенным достижением при реализации Федерального закона №294-ФЗ стало создание учетно-аналитического инструментария количественного измерения масштабов контрольно-надзорной деятельности, поскольку без соответствующей информации невозможно оценить бремя воздействия на бизнес, эффективность контрольных мероприятий, сделать вывод об обоснованности или избыточности регулирования.

Вместе с тем, Федеральный закон № 294-ФЗ и связанный с ним комплекс нормативных правовых актов содержит ряд пробелов, неточностей, сохраняет «лазейки» для нарушения прав предпринимателей.

Так, государственные учреждения и государственные унитарные предприятия, на которые формально не распространяются нормы Федерального закона № 294-ФЗ (семенной контроль, ветеринарный контроль, контроль в сфере жилищных отношений), могут осуществлять контроль без надлежащих правовых оснований, не соблюдая обязательные для всех органов власти процедуры, зачастую навязывая контролируемым субъектам получение платных услуг под угрозой выявления нарушений.

Не исключены возможности одновременного использования процедур привлечения лица к административной ответственности и проведения мероприятий по контролю. Даже в случае выявления административного правонарушения в ходе незаконной проверки орган по контролю все равно имеет возможность привлечь лицо к административной ответственности, так как признаки состава административного правонарушения выявлены.

В правоприменительной практике расширительным образом толкуется понятие «дистанционного» контроля, в отношении которого не распространяются гарантии Федерального закона № 294-ФЗ (проверки, которые могут быть проведены без участия представителя компании, например, в торговом зале магазина).

Сферы, на которые требования Федерального закона № 294-ФЗ не распространяются, также не вполне точно определены законом и поэтому расширительно толкуются. Например, Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ отнес к финансовому контролю, выведенному из-под действия Федерального закона № 294-ФЗ, контроль за производством и оборотом этилового спирта, спиртосодержащей, алкогольной и табачной продукции.

Вызывают обеспокоенность результаты анализа нормативно-правовой базы по отдельным видам контроля - часто важные параметры контроля (например, вид, предмет, основания проверок, сроки, периодичность их проведения и т.п.) определены не на уровне профильного закона или постановления Правительства РФ, а регулируются актами самого ведомства, осуществляющего контроль.

Необходимо отметить разнонаправленный характер политики государственного регулирования контрольно-надзорной деятельности. Так, значительным достижением государственного регулирования явилась норма о том, что внеплановые проверки по ряду оснований должны согласовываться в органах прокуратуры. В целом, бизнес высоко оценил это решение. Однако в связи с катастрофой теплохода «Булгария» принято решение о подготовке отмены согласования органами прокуратуры проведения внеплановых проверок на транспорте. Авария на шахте «Распадская» послужила поводом отмены исключительно судебного порядка приостановления деятельности компаний в сфере промышленной безопасности, что нарушило принципы административной реформы и негативно повлияло на деловой климат в стране. Можно ожидать, что и другие федеральные органы исполнительной власти будут добиваться такой же привилегии в своих сферах контроля после очередной крупной катастрофы, спровоцированной в некоторых случаях неспособностью ведомства квалифицированно выполнять свою работу.

Решения по усилению контроля в той или иной сфере, а также по расширению полномочий должностных лиц органов контроля должны приниматься только в результате серьезных исследований по оценке рисков, а не под воздействием резонансных событий, сколь бы существенны они ни были.

Важной особенностью Федерального закона № 294-ФЗ является его процедурный характер. Не погружаясь в содержание отдельных контрольных процедур, законодатели предложили унифицировать процедуры их проведения, что является важным, но недостаточным шагом в совершенствовании системы контрольно-надзорных отношений в России. Дальнейшее направление реформ может состоять в сближении реформы контрольно-надзорной сферы и реформы технического регулирования.

Основными целями развития системы государственного контроля должны являться:

- публичное закрепление исчерпывающих требований к подконтрольным субъектам по каждому виду контроля,

- исключение противоречий и дублирования требований различных контрольно-надзорных органов,

- определение методов проверки соответствия подконтрольных субъектов установленным требованиям и способов их отбора.

Представляется целесообразным в целом поддержать направления совершенствования контрольно-надзорной деятельности государства, зафиксированные в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы . В ходе реализации указанной Концепции необходимо:

- детализировать законодательство о порядке осуществления государственного контроля и определить исчерпывающий перечень всех видов контроля, который должен быть закреплен в одном законодательном акте (например, в Федеральном законе № 294-ФЗ). При этом не поименованные в законе виды контроля должны признаваться незаконными;

- по каждому из видов контроля постановлениями Правительства РФ утвердить соответствующие положения об их осуществлении, в которых в максимально возможной форме детализировать предмет проверки (какие требования проверяются), субъекты проверки, а также формы мероприятий по контролю. Оптимальным было бы закрепление в таком положении формы проверочного листа, в котором исчерпывающе перечислялись бы показатели, исследуемые в ходе осуществления контроля.

Необходимо стремиться, чтобы государство не отходило от заявленной политики и утвержденных принципов государственного регулирования в сфере контроля (надзора). Недопустимо принимать решения о расширении полномочий того или иного органа по контролю по «горячим следам» после резонансной катастрофы или иного аналогичного события. Такие решения должны приниматься только тогда, когда есть полная уверенность в эффективности соответствующих мер.

Усиление контроля возможно в отношении тех видов деятельности, в которых имеют место существенные риски причинения вреда жизни и здоровью людей либо ущерба, значительно превышающего издержки, связанные с государственным регулированием. Целесообразно создание межведомственной и внутриведомственной системы учета случаев причинения вреда предпринимательской и профессиональной деятельностью для повышения обоснованности принятия государственных решений и применения властных полномочий. Для этого необходимо нормативно закрепить порядок создания межведомственных и внутриведомственных статистических информационных ресурсов, порядок их наполнения и использования результатов статистических баз, а также разработку перечня статистических показателей, необходимых для учета по отдельным ведомствам.

Важным направлением работы по совершенствованию контрольно-надзорной деятельности является создание и развитие систем дистанционного контроля (например, с использованием телеметрии и спутниковой системы «ГЛОНАСС»), установление периодичности проверок в зависимости от уровня риска.

Вопросы совершенствования государственного контроля (надзора) должны рассматриваться в контексте более общей проблемы снижения административных барьеров, направления решения которой заложены в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011-2013 годы.

Обозначенный в Концепции объем задач в части вопросов лицензирования, аккредитации, технического регулирования, саморегулирования, оптимизации процессов предоставления государственных услуг и т.д. на ближайшие три года предполагает интенсивную работу ответственных федеральных органов исполнительной власти. Целесообразно поддержать предложенные меры, в частности, по организации независимого мониторинга результативности преодоления административных барьеров с ежегодной публикацией результатов мониторинга в средствах массовой информации.

При разработке Стратегии социально-экономического развития страны до 2020 года вопросы снижения административных барьеров должны находиться в числе первоочередных задач с ориентацией на доказательный порядок введения нового регулирования и сохранение действующих государственных функций. Для этого следует установить конкретные характеристики и значения недопустимых рисков в отдельных сферах экономической деятельности.

Кроме того, необходимо создать механизмы, исключающие восстановление ранее ликвидированных и признанных избыточными функций. Следует продолжить работу по введению механизмов досудебного обжалования действий должностных лиц.

Необходимо активизировать работу по переходу к электронной форме осуществления процедур лицензирования, распространить бессрочность действия лицензии на подавляющее большинство лицензируемых видов деятельности, а также сделать недопустимым взимание платы с предпринимателей за осуществление лицензирования, за исключением государственной пошлины; организовать мониторинг лицензионной деятельности, включая внутриведомственный мониторинг случаев причинения вреда при осуществлении лицензируемых видов деятельности.

Важным направлением борьбы с административными барьерами является комплексная оптимизация государственных и муниципальных услуг, включая их инвентаризацию и формирование реестров услуг. Вспомогательные услуги в виде экспертиз, аттестаций, согласований, проводимые подведомственными организациями или аффилированными лицами, должны быть минимизированы.

РСПП считает саморегулирование перспективным механизмом, который позволяет формировать цивилизованную систему рыночных отношений и развивать репутационные механизмы в отдельных отраслях экономики. Институт саморегулирования должен поступательно развиваться в направлении делегирования ему государственных полномочий по регулированию и контролю, необходимо обеспечить развитие и поддержку саморегулируемых организаций, действующих как на условиях обязательного членства, так и на добровольных началах.

Важным инструментом выявления и устранения административных барьеров является участие предпринимательского сообщества в экспертизе разрабатываемых и действующих нормативных правовых актов. РСПП активно использует новые правовые механизмы мониторинга и экспертизы законодательства и поддерживает необходимость их дальнейшего развития. Однако эффективное участие в разработке правовых актов и их совершенствовании возможно при наличии комплексного правового регулирования всех видов экспертизы законодательства, четкого нормативного закрепления процедур и методики ее проведения, прав и обязанностей экспертов и разработчиков, а также статуса результатов экспертизы.

В настоящее время существует несколько правовых процедур оценки готовящихся решений, которые не согласованы между собой и регулируются различными нормативными актами: антикоррупционная экспертиза, оценка регулирующего воздействия проектов нормативных актов, мониторинг действующего законодательства на предмет выявления необоснованных обременений при осуществлении предпринимательской и инвестиционной деятельности. К этому следует добавить установленную указом Президента РФ процедуру всенародного обсуждения, а также экспертизу Общественной палаты РФ, в которых участвуют представители РСПП и других бизнес-объединений.

В настоящее время готовится проект постановления Правительства РФ о порядке разработки проектов нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, содержащих требования в сферах, не отнесенных законодательством к техническому регулированию. Предусматривается обязанность федеральных органов исполнительной власти при подготовке нормативных правовых актов проводить их публичное обсуждение и учитывать предложения заинтересованных лиц.

Данный проект предлагает и свою методику экспертизы нормативных актов, предусматривающую, в частности, оценку возможных рисков и иных последствий для хозяйствующих субъектов, анализ обоснованности введения новых полномочий, функций, обязанностей и прав государственных органов; обоснованность вводимых административных и иных ограничений для субъектов предпринимательской деятельности, обоснованность расходов субъектов предпринимательской и др. деятельности.

При таком подходе сложно отграничить указанную экспертизу от оценки регулирующего воздействия, антикоррупционной экспертизы, а также определить ее место в системе общего мониторинга законодательства. Без закрепления системы отношений, обеспечивающих участие бизнес-объединений в экспертизе, невозможно говорить о формировании эффективных механизмов, направленных на снижение административных барьеров при осуществлении экономической деятельности.

Еще один важный вопрос - комплексная оценка нового закона в совокупности с готовящимися во исполнение подзаконными актами. РСПП не раз отмечал необходимость пакетной подготовки решений, которая повысит качество правоприменения, позволит снизить предпринимательские риски. Кроме того, обязательным условием должна стать подготовка финансово-экономического обоснования законопроектов не только в части расходов бюджетов разных уровней, но и относительно потенциальных издержек и выгод субъектов предпринимательской деятельности.

Отдельные виды экспертизы или мониторинга законодательства не могут рассматриваться обособленно друг от друга, а должны быть основаны на единой методике, предполагающей комплексную оценку обоснованности и экономической целесообразности, возможности неблагоприятных последствий при правоприменении, включая коррупционную составляющую.

Значительное внимание должно быть уделено развитию наднационального регулирования и координации мероприятий, направленных на повышение качества государственного управления, в частности, в рамках Таможенного союза. Экспертиза международно-правовых актов также должна идти с участием российского бизнес-сообщества на основе установленных законом процедур.

Нестабильность законодательства, большой объем нормативных актов различной юридической силы, их противоречивость делают актуальной разработку единых законодательных основ формирования и обновления законодательства. Представляется необходимым принятие федерального закона о нормативных правовых актах, а также доработка регламентов принятия решений, в первую очередь, федеральными органами исполнительной власти, порядка их регистрации и обнародования.

Такая работа позволит провести систематизацию всех видов негосударственной экспертизы законодательства и закрепление общих подходов к участию бизнеса в мониторинге нормотворчества и правоприменения. Закрепление в законе о нормативных правовых актах основных требований к ним, к процедурам их принятия и обновления – это условие реального и эффективного участия бизнес-сообщества и других гражданских институтов в нормотворчестве.